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国内外土地储备制度比较的研究 　　摘 要 本文通过对不同国家土地储备制度立法背景、规则设置及制度实践的比较研究，力图从微观层面揭示国内外土地储备发展状况的异同，并期望对国内土地储备制度立法和制度创新带来借鉴和裨益。 　　关键词 比较法学 土地储备 土地储备制度 　　中图分类号：F322文献标识码：A 　　比较法学是对不同国家在以法律手段解决同类问题上的办法加以比较研究的一个法学分支学科。各种不同的法律制度，只要它们要解决相同的事实问题，即适应相同的法律需要，就是可比较的。 　　国家宏观调控土地资源配置，相关立法和制度设计具有稳定性和有效性。而对有关国家地区在解决这一问题时采用法律手段异同的比较，能够促进我国政府规章立法的进一步完善和改进，并为制度设计效果考量提供有益的纵向参照。 　　沈宗灵教授认为比较法学的方法论中有宏观比较与微观比较之分， 笔者尝试从土地储备制度微观层面来分析比较其概念厘定、规则涵盖以及制度实践的异同，以期对国内土地储备发展有所借鉴。 　　一、土地储备的涵义界定 　　不同的西方学者各自从自己的理解和本国的实际情况对土地储备的涵义给出不同的界定。美国的Richard P.Fishman(1975)认为，土地储备是一种政府取得未来开发需用的土地，用以控制城市发展和方向的制度，通过在城市发展过程中取得或租赁土地，使其避免不成熟的开发。英国的Harold B. Dunkerley(1983)认为，土地储备是政府在没有需要前，预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的管制措施。美国Sylvan Kamm(1975)认为，土地储备是一种大规模的土地获取、管理及供应计划，对城市的发展形态和土地价格具有实质性影响。 　　综上所述，国外土地储备的基本涵义是指: 在土地尚未需要开发利用之前，预先由政府或社会公共团体将其获取、持有，并在适当时机投放土地市场以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。 　　我国的土地储备始于20世纪90年代的中后期,借鉴于香港拍卖公共土地以获取财政收益的“公共土地批租制度”。在2007年11月19日, 国土资源部、财政部和中国人民银行共同发布实施的《土地储备管理办法》中对“土地储备”概念做出如下界定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。 　　结合我国近年来各地土地储备工作实践，可以将土地储备具体定义为：城市政府委托的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度计划，有计划地将土地投入市场,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种制度安排。土地储备概念涵盖了土地收购、土地整理和土地供应三个过程。我国城市土地储备制度是在现行土地法律制度框架下在土地一级市场所作的一项制度尝试，其实质在于对一级市场土地供应的国家垄断的强化。 　　二、土地储备制度的立法目的探究 　　西方各国实行土地储备制度的立法目的基本定位在于：促进城市有计划且均衡发展；为城市居民提供住宅，改善城市生活环境；抑制土地投机，平抑地价等。究其原因，土地储备制度的动因大多来自工业化背景下城市人口急剧增加、住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。 　　也有部分国家因社会公共福利的需要也建立了相应的土地储备制度，如瑞典，将为所有公民提供合适的住宅和优良的居住环境作为公共福利的重要内容。 　　我国实施土地储备最初目的是为了挤压房地产市场的泡沫，通过变“多头供地”为“独家供地”，由国家垄断一级土地市场，盘活存量用地，严格控制建设用地供应总量，整顿规范土地市场秩序。2001年5月30日,国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。 　　然而在“土地财政”的巨大的经济利益诱惑下，地方性的土地储备制度发生了方向性偏差，各地方不择手段尽量收储土地，土地违法违规事件层出不穷。为了纠正这一现象，《土地储备管理办法》开宗明义地明确了土地储备的目的，即“加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”（第1条），重在“调控土地市场”和“利用土地资源”（第2条第1款）。 　　三、土地储备机构性质之比较 　　国外多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与。具体的购买、开发等工作一般由专门的机构负责，比如瑞典斯德哥尔摩购买一个私人建筑公司，将其改造成为