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地方重大行政决策程序立法比较分析的研究 　　摘 要： 行政决策是行政的重要环节，直接决定后续事态的发展方向与结果。行政决策中的重大行政决策更是关乎国计民生，其影响力的广度与深度极大，故对重大行政决策程序的立法显得尤为重要。我国有关重大行政决策的程序立法总体呈现“地方优先于中央”的态势，同时各地方立法之间存在着共性与不足。地方重大行政决策程序立法的先行为中央统一立法提供了更多实践经验，中央立法的出台势在必行。在参考地方立法实践的基础上，中央还必须从全局入手，调和各方关系，这样才能实现立法的科学性和客观性。 　　关键词： 重大行政决策； 程序立法； 地方立法； 中央立法 　　中图分类号： D922 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.021 　　2014年10月召开的党的十八届四中全会专题讨论了依法治国的问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在《决定》的第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”[1]中，提出要“健全依法决策机制”，[1]“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。[1] 　　法治国家建设的核心是依法行政。行政决策是行政的重要环节，它直接决定后续事态的发展方向与结果。决策毕竟是人作出的，其中难免有非理性因素的存在。为了保证决策的科学与理性，就应该从程序设计安排入手，将个人或某几个人的影响降低，通过制度安排保证决策的合法性和科学性。“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[2] 通过程序的公正保证结果的公正，从而进一步约束权力。 　　重大行政决策关乎国计民生，其影响力深入且广泛，“具有广泛性、宏观性、长期性的特点”。[3] 笔者试图从我国重大行政决策程序立法方面切入，对现如今出台的地方重大行政决策程序规范性文件进行分析研究，找出其共性与差异，提炼总结概括，以期为中央层面对重大行政决策程序进行立法提供借鉴。 　　一、地方重大行政决策程序立法的现状 　　地方有关重大行政决策程序的立法比中央先行，部分省和有立法权的市已经出台了相关文件对重大行政决策的程序作出规范。 　　（一）省级层面 　　笔者查阅相关资料，经过统计整理，对省级层面有关重大行政决策程序立法的规范性文件进行了梳理。（见表1） 这些文件有专门涉及重大行政决策程序的，也有部分涉及重大行政决策程序的。 　　由表1可知，专门涉及重大行政决策程序的文件东北地区和西北地区制定较多；部分涉及重大行政决策程序的文件华东地区制定较多。总体来看，有关重大行政决策程序的规范性文件在各地区分布大致均匀，全国不存在重点立法的地方。由于各地区经济发展水平不一，社会发展程度不同，加之政治、文化、习俗等方面因素的影响，省与省之间出现立法的差异是正常的。 　　（二）有立法权的市级层面 　　相比省级层面立法，市级层面立法要多一点。从笔者查阅到的文献资料看，市级政府有关重大行政决策程序的立法很多：《南京市重大行政决策程序规则》、《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》、《广州市重大行政决策程序规定》、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》、《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》、《西安市人民政府重大行政决策》、《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》、《无锡市重大行政决策程序规定》、《长沙市人民政府重大行政决策程序规定》。 　　笔者发现，我国有立法权的城市市级层面立法启动较早，且遍及各个省份，许多市政府关于重大行政决策程序立法的文件制定都较早。比如《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》从2002年5月1日就开始实行。另一些城市的比如杭州市、无锡市、长沙市是近一两年才出台相关文件。 　　地方立法先行为中央统一立法积累了经验。接下来，笔者想选取几个具有代表性的地方的规范文件进行分析，比较研究其共性与差异。 　　二、地方重大行政决策程序立法的比较分析 　　笔者选取天津、南京、广州、长沙四座城市，对其出台的有关重大行政决策程序的文件进行分析。这四座城市的跨度由北到南、由东及西，都是发展较快城市，具有一定的代表性，在一定程度上可反映现阶 　　段中国地方立法的最新情况。 　　从文件名称看，除了天津市的文件名是“重大事项决策程序规则”，其它都是“重大行政决策程序规则（规定）”。其中天津市实行的最早（2008年），长沙市最晚（2014年），综合比较，可以发现以下问题。 　　（一）内容、框架及结构差别不大 　　横向比较四个城市的程序立法，发现大体构成差不多，都是由总则（依据的法律法规和遵循的大原则）、重大决策事项列举、决策程序、决策后管理几部分组成