比例的原则视角下地方的环境行政规制合理化的研究.docVIP

比例的原则视角下地方的环境行政规制合理化的研究 　　摘要 地方政府作为行政区划内环境质量的法定责任主体，其环境保护义务的有效履行与行政规则的合理化程度密切相关。然而现阶段以“农作物秸秆露天禁烧和综合利用”为代表的地方环境行政规制，普遍存在规制目的错位、规制手段单一、利益衡量片面等合理性欠缺的问题，不仅致使环境公共利益的缓慢增进、治理成本的高额投入与民众的热切期许难以协调，且环境行政规制自身的效能、效率、公平性等方面亦无法兼顾。探究地方环境行政规制合理化欠缺的症结，规制目的―手段的错位不容忽视。比例原则作为公法上普遍适用的重要原则之一强调规制目的与手段的理性平衡，其包含的妥当性、必要性、均衡性内涵分别从目的导向、实效导向、价值导向对行政权力的行使进行规范。借助主权性权力实施的地方政府环境行政规制行为，应将比例原则作为地方环境行政规制理念及制度设计的价值取向之一，方能扭转官僚群体目的理性约束下规制目的的形式正当导向、传统思维固化下规制手段的命令控制型偏好、行政权力主导下规制利益的衡量缺失。具体而言，首先明确生态环境质量监督管理责任，以动态的环境质量实效考察促使地方环境行政规制将维护环境公共利益作为规制目的正当性的唯一考量；其次从增进环境公共利益出发“多元因应”规制手段，将规制机关与被规制者在信息交流中达成的合意理性作为确定最小侵害手段的重要基础；最后实现地方环境行政规制的利益均衡，不仅强调社会整体利益与环境公共利益的均衡，更应通过公众参与的程序正当确保公平分配环境负担。 　　关键词 比例原则；地方环境行政规制；合理化 　　中图分类号 D912.6文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）12-0079-09DOI：10.12062/cpre 　　近年来因“雾霾”危害凸显秸秆焚烧再次受到广泛关注，各地政府均积极从事秸秆禁烧规制。然而此态势下露天焚烧秸秆的行为仍屡禁不止，更有农民因此而被行政拘留[1]。长期的治理投入、农民对禁烧措施的激烈反应、环境质量的缓慢改善等合理性欠缺表征集中暴露出地方环境行政规制目的与手段间存在偏差。自上世纪70年代我国全面开展环境保护事业以来，环境行政规制实质性地促进了环境保护目标的实现，但受制于传统管制政策等因素的影响忽视以规制目的为中心对规制手段的可行性、效率性、公平性进行整体性考量，以秸秆禁烧为代表的地方环境行政规制亦受此挚肘规制实效仍有待增强。目前我国学者对地方环境规制的合理化已多有探讨且远非法学独占领域[2-4]，纵览已有研究虽所涉要素均为合理化达成的关键，但尚无从规制目的手段的关联性为总体考量的探究[5-8]。地方环境行政规制的实效与规制目的手段之恰当合比密切相关，比例原则强调“目的―手段”间理性平衡，地方环境行政规制遵循比例原则乃其应有之义。本文拟从农作物秸秆禁烧行政规制现状出发，分析地方环境行政规制合理性欠缺的主要原因――规制目的与手段不匹配，并强调从比例原则入手对地方环境行政规制之合理化路径进行有益探索。 　　1 农作物秸秆禁烧和综合利用地方环境行政规制现状及问题 　　自1999年环保部明文规定重点区域禁止焚烧秸秆以来，我国各省市针对秸秆禁烧已制定出台大量法规、规章。2015年修订的《立法法》将涉及环境保护方面事项的立法权下放，各设区的市陆续开始制定秸秆禁烧地方性法规规章，以期有效改善空气污染现状并促进秸秆综合利用。截止目前江苏省盐城市、浙江省嘉兴市、湖北省荆门市秸秆禁烧和综合利用法规规章已经出台。 　　1.1 三地农作物秸秆禁烧和综合利用环境行政规制的现状 　　浙江省嘉兴市《秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》于2016年2月19日经嘉兴市第七届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过并经浙江省人大常委会批准。江苏省盐城市《农作物秸秆综合利用条例》于2016年5月31日经盐城市第七届人大常委会第三十次会议通过并经江苏省人大常委会批准。湖北省荆门市《农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理办法》于2016年8月15日经荆门市人民政府第116次常务会议审议通过。三市秸秆禁烧和综合利用法规规章主要涵盖秸秆禁烧禁抛、综合利用、激励扶持等方面，通过明确各级政府及其主管部门职责、设定农业生产主体秸秆收集与禁烧禁抛义务及法律责任，以实现秸秆禁烧和综合利用。总体而言三地秸秆禁烧和综合利用环境行政规制体例相似、条款重合度较高、制度设计基本相同（见表1），代表了许多地方秸秆禁烧和综合利用的监管思路。 　　1.2 三地农作物秸秆禁烧和综合利用环境行政规制存在的问题 　　三地选择以首部地方性法规（荆门市则为立法权下放后首部政府规章）的形式对农作物秸秆禁烧和综合利用进行规制，不但反映出各地对农作物秸秆禁烧和综合利用的重视程度，亦是加强与创新社会治理方法的践行之举。然而受制于社