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新时期农村的义务教育管理体制问题的研究 　　随着农村税费等一系列改革的不断深化，中国农村的政治、经济及教育环境发生了深刻的变化，“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育的正常发展，在这种情况下，国务院于2001年5月专门召开全国基础教育工作会议，并印发了《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年5月国务院办公厅印发了《 关于完善农村义务教育管理体制的通知 》，2003年9月，国务院召开全国农村教育工作会议，并印发《 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 》，进一步强调要坚持和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，2010年7月，国务院印发《 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年） 》，提出“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。 　　但是，“以县为主”的农村义务教育管理体制在实施过程中面临许多困难和问题。例如，在整个农村义务教育改革和发展过程中，县级人民政府是负全责还是有限责任？县直各部门之间、县与乡镇之间职责如何划分更符合效率和公平原则？如何加快“以县为主”管理体制由政府主导的突击性“强行入轨”、操作粗糙向科学化、制度化、规范化转变？如何逐步实现县域内义务教育的均衡发展？中小学校长和教师两支队伍如何建设和管理？诸如此类的问题都是绕不开的问题，迫切需要通过理论和实践这两个层面进行研究和实验，以不断把农村义务教育管理体制改革推向深入。 　　从2002年开始，四川省按照《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》和《 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知 》精神，结合四川实际，以建立和完善“以县为主”的管理体制为契机，积极而审慎地探索有利于农村义务教育持续健康协调发展的体制和机制。为此，省教育厅、财政厅、人事厅、编办于2003年4月印发了《 关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见 》，并在各市推荐的基础上，根据经济和教育发展基础比较好、一般、很差的县都必须有代表的原则，确定了13个县为四川省重点指导县。重点指导县的主要任务是：按照中央和省人民政府有关文件的要求，结合本地实际，制定本县落实“以县为主”管理体制的实施方案，明确实施工作的具体目标、内容、步骤、措施等。 　　 　　一、完善“以县为主”的农村义务教育管理工作取得的初步成效 　　8年多来，为落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，四川省上上下下不懈努力，已经取得一定的成绩，这集中表现在以下几个方面。 　　1．明确了县、乡镇及县直有关部门的教育管理职责 　　《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》对县、乡镇及村民自治组织的教育管理责任已经有了比较明确的规定，但由于各地情况差异很大，因而在具体执行过程中必须结合本地区实际。为此，四川省在认真学习和领会国务院文件精神，组织有关人员深入县和乡镇及农村中小学调查研究的基础上，明确了县级人民政府对农村义务教育负有直接领导和管理责任；乡镇负有支持、指导和监督责任；村民自治组织负有支持和监督责任；在具体的教育教学以及校长和教师队伍建设和管理等方面以县级教育行政部门为主，其他部门积极配合。这样就明确了各自的职责，有利于各司其职，各负其责，可以有效地避免越位、缺位、不到位、错位等情况的发生。 　　2．保证了农村中小学教职工工资能够由县财政统一按月发放 　　农村中小学拖欠教师工资的现象前几年不仅在四川省普遍存在，就是在经济相对发达的广东、江苏等省的局部地区也存在这个问题，至于广大中西部欠发达地区就更为普遍。[1]而这种情况恰恰发生在经济快速发展、综合国力不断提升的历史时期。因而我们没有理由简单地把责任都推给县（市、区）和乡镇党委、政府。历史的经验证明，一种社会思潮或社会现象一旦具有普遍性，其背后一定有着更为深刻的历史的社会的或体制机制的原因。事实已经证明，农村中小学大面积拖欠教师工资的根本原因是1994年财税体制改革所导致的县、乡两级政府财权和人事权之间的严重失衡。实行“以县为主”的管理体制，并不是解决农村义务教育问题的灵丹妙药，中西部地区的绝大多数县（市）如果没有中央和省级较大规模的财政转移支付，依然不能按时足额发放教师工资。从四川省目前的情况看，各县都能做到按时发放教师工资，部分经济状况比较好的县（市、区）已经基本实现城镇和乡村教师按照国家统一规定的工资项目和标准执行，有的县兑现了拖欠多年的省里出台的津贴、补贴以及地区特殊津贴，教师的收入明显提高。过去普遍存在的截留、挪用农村中小学杂费收入发放教职工工资等情