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浅谈统筹城乡发展进程中土地制度的改革 　　【摘 要】改变当前城乡发展不均衡，根本途径是通过统筹城乡综合配套改革，实现统筹城乡发展；而其中土地制度改革，尤其是农村土地制度改革就显得尤为重要。本文以重庆市统筹城乡发展进程中土地制度改革实践为例，试图从“体制机制创新”、“先行先试”以及“做实基础性工作”阐述加快统筹城乡土地制度改革的途径。 　　【关键词】城乡发展进程；土地制度；改革 　　长期以来，由于中国计划经济体制，造就了中国城乡割裂，城乡二元结构突出的局面。要改变当前城乡发展不均衡，根本途径是通过统筹城乡综合配套改革，实现统筹城乡发展；而其中土地制度改革，尤其是农村土地制度改革就显得尤为重要。本文以重庆市统筹城乡发展进程中土地制度改革实践为例，试图从“体制机制创新”、“先行先试”以及“做实基础性工作”阐述加快统筹城乡土地制度改革的途径。 　　一、城乡统筹进程中土地改革的弊端思考 　　1. 产权弊端 　　现行制度严格限制农村集体土地的非农化利用的产权交易市场途径，规定耕地的非农利用必须通过国家的征收方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。在实际操作中，有相当部分土地并非公益性利用，而是在“国家建设”名义下的城市利益集团的经营性利用。城市土地价格的不断提高，最终对城乡居民生活水平的提高和经济发展都带来负面效应，集体土地的所有权也就不具有产权经济学中一般意义上的完整产权性质，即缺乏产权所有者的绝对意义的支配权和转让权。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地的所有者的利益损害非常显著。 　　2. 土地财产权利边界弊端 　　农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，这种制度安排使得大批转移在外的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基土地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营甚至抛荒，以及大量的住房闲置。大规模的“两栖型”人口流动形式和农村劳动力的非完全转移，造成稀缺土地资源的极大浪费。归根结底，原因就在于长期以来我国缺少由农民自主选择的土地财产变现渠道[1]，农户和集体的土地财产权利边界模糊。 　　3. 土地市场的垄断和行政管制弊端 　　作为利益主体之一的政府强化对土地市场的垄断和行政管制，限制农村集体土地市场的产权交易活动的空间，与“现代产权制度”的要求极不协调。在利益驱动下使有关交易被迫采取一些非公开渠道进行。至于绕过耕地占用指标的行政计划管理的“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。同时，此类没有统一的交易规则的流转、以租代征等行为更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规范的农村土地交易市场[1]。 　　二、重庆市土地制度改革实践 　　1. 搭建要素流转平台，构建城乡统一土地市场 　　2008年12月重庆市在国内率先成立了农村土地交易所，农村土地交易所是农民土地“实物”资产权利和土地指标资产权利集中流转的交易平台，开展土地实物交易和指标交易试验，探索建立城乡统一的土地交易市场。截至2013年8月，重庆农村土地交易所累计交易地票8.86万亩、175亿元；开展了968亩耕地承包经营权、3000亩林地承包经营权的交易，发布土地实物供需万余亩[1]。 　　重庆农村土地交易所为农村土地资产流转变现搭建了要素流转平台，促进了土地资产、资源的盘活。特别是地票制度探索，更是具有重要意义。一是城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，用地总量不增加，耕地总量不减少。“先造地后用地”制度建设对耕地的保护力度更大、保护效果更好[3]。二是城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。土地以地票形式，促进农民增收和改善农村生产生活条件的目的。三是坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利。土地指标交易，不改变土地权属，不改变现行土地制度，兼顾多方利益。四是激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。土地交易所成立后，大范围的优化配置，使固化的土地资源转化为流动资本，带动农村要素市场发育，有力促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。 　　2. 户籍制度改革中的农村土地退出实验 　　针对人口城镇化与空间城镇化不匹配的局面，重庆市总结全国以往户籍制度改革的经验与教训，于2010年8月在全市范围内启动户籍制度改革，重庆的户籍制度改革综合设计了就业、社保、住房、教育、医疗等多项配套措施，保障转变为城镇居民的农户生活质量不降低，同时按照自愿有偿的原则鼓励在城镇有稳定收入或稳定住所的农民退出农村土地（宅基地和承包地），截止2012年9月，全市农民工户籍制度改革累计转户345.51万人、整户转移88.84万户。同期，全市共受理5.7万户宅基地及附属设施用地退出申请，已对3.2万户、1.