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社会治理背景下社会组织管理体制创新的研究 　　摘 要：创新社会治理体制、改进社会治理方式和激发社会组织活力是新时期党和政府的重要政策主张。现行社会组织管理体制存在登记注册、监管不力、政社不分等困境，阻碍了社会组织的发展和行政体制改革的深入，在社会治理背景下，社会组织管理体制创新不仅必要而且紧迫。借鉴英国“COMPACT”模式，社会组织管理体制创新有三条路径：逐步建立社会组织监管委员会，转行政控制为分类监管与资源引导，构建以合作主义为原则的政治整合模式。 　　关键词：社会治理；社会组织；管理体制；创新 　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）05-0076-02 　　十八届三中全会明确提出要“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”和“激发社会组织活力”。以社会团体、基金会和社会服务机构为主体的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量和实现国家治理现代化的重要条件。创新社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础[1]。 　　一、社会组织管理体制的制度性困境 　　根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等法规，我国在社会组织管理上采用双重管理体制。该体制的设计是基于改革开放以来党和政府对现实的慎重选择，是针对新出现的社会组织而设立的一种控制模式，有利于强化管理，有助于利用一部分党政部门的资源帮助社会组织发展。尽管该体制正逐步调整，但仍未发生本质变化，政府对社会组织仍然保持严格管理和监督的态势，致使社会组织的发展陷入多重困境。 　　（一）登记注册困境 　　在双重管理体制下，社会组织要实现合法登记注册，必须要找到相关业务主管单位。由于社会组织的社会性和非营利性，业务主管单位很难从中获得好处，反而要承担政治风险和行政责任，因此，具有“资格”的政府部门往往不愿担任社会组织的业务主管单位。 　　其结果是：由于登记注册的门槛太高，越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门和国有企事业单位的支持下取得各种变相的合法形式，或者不登记注册甘冒形式上“非法社会组织”的风险。根据相关调研，没有在民政部门登记注册而开展活动的社会组织的数量，要高于合法登记注册的社会组织数倍之多[2]。 　　（二）监管不力困境 　　双重管理体制本质上是一种政治把关和共担责任的分权机制，同时也是分散和规避这种责任的制度。登记管理机关和业务主管单位的首要目标都是降低政治风险和规避责任，并为达此目标在制度上对社会组织设置了重重限制。然而，现实中政府不是管得太严而是太弱，除了设置合法身份获得的高门槛，政府的监管能力非常有限。双重管理体制往往重事前审批而轻日常管理，该体制下的社会组织重大活动请示报告制度和年度检查制度往往流于形式而难以起到监管作用。 　　其结果是：一方面大量的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外；另一方面，社会组织一旦获得合法身份便一劳永逸、万事大吉，政府既缺乏对其必要的政策支持和引导，也缺乏对其行为的有效制约和监管，导致社会组织屡屡出现负面新闻：有的社团被曝“赞助200万即可得‘常务理事’头衔”；有的基金会被曝涉嫌“善款放贷”；甚至一些较具知名度和影响力的公益组织也因财务、管理等问题，招致公众质疑其“私设小金库”和“暗箱操作”[3]。 　　（三）政社不分困境 　　现实中，社会组织特别是政府发起成立的社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多社会组织的负责人直接由业务主管单位委派、任命甚至兼任，在某种程度上形成了隐形的上下级关系。 　　有些社会组织虽然实行了脱钩改制，成为名义上独立的法人，但由于政府是其资源的主要提供者，而这些资源对于其又最为重要，例如，活动许可、组织体系、人力资源、税收优惠、资金、权力背景或影响力空间、领导人参与、官方垄断的其他资源[4]，因此，这些社会组织为了生存和发展，便积极向政府靠拢。而一些党政部门在既得利益驱使下，也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物，于是以监督指导的名义对其进行全面而直接的干预，导致政社不分、利益联姻，社会组织被置于“二政府”地位，结果阻碍了社会组织的发展和政府的职能转变。 　　二、“治理”视角下社会组织管理体制创新的路径选择 　　“治理”理念认为，社会这把“凳子”要稳定有序，就必须政府、市场和社会组织“三条腿”一起给力。他山之石，可以攻玉。英国的社会组织产生较早，发展比较完善，而且政府的管理经验也比较丰富，是处理政府与社会组织关系最为成功的国家。因此，为了弥补社会治理中社会组织这块“短板”，可以借鉴英国的“COMPA