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立法评估完整性的研究及建设路径 　　摘要：国家对立法质量的重视、地方对立法评估的认可以及学术研究积累的成果共同见证了立法评估发展的历程，也反映出立法评估领域存在的问题：轻前评估重后评估的惯例影响了评估完整性的形成，导致评估目的的错位，严重影响评估结论的有效性。评估类型的不完整造成立法评估横向型完整性的缺失。立法评估作为一个整体应在固定期限内连续对实施中的法律进行评估，但我国尚无一项立法评估项目持续追踪一部法律质量，从时间纵轴上破坏了评估体系的完整性，难以反映法律质量的动态变化。由于完整性意识的不足，多数学者对国外经验的引介也人为选择后评估研究成果。鉴于立法评估横向、纵向完整性以及国外经验的引入存在偏颇，文章提出从意识、制度、对前评估缺失的弥合及立法评估启动的常态化四条路径建设完整的立法评估。 　　关键词：立法评估；完整性；建设路径 　　立法评估实践发展十数年之久，经历了从地方到中央的普及过程，先后发展出多个地方模式，如重庆模式、甘肃模式等。尽管立法评估对提升立法质量的价值已受到认可，但我国立法质量仍饱受质疑。十八届四中全会明确指出“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。立法质量问题也反向说明立法评估存在一定的缺陷，立法评估缺乏完整性即是其中一个问题。以立法进程为划分依据，立法评估可包括立法前评估和立法后评估。相比于立法后评估的体系化发展，立法前评估不论在理论、制度还是实践方面都呈现碎片化状态。为了还原立法评估的完整性，提高评估对立法的效用，减少法律试错成本，本文在现有经验基础上提炼出立法评估完整性缺失的命题，并提出构建完整立法评估的路径。 　　一、立法评估发展背景 　　良法善治是实现法治的前提。亚里士多德（1965）提出一个关于法治的著名观点为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”也就是说，制定良好的法律乃为良法善治的源头，法律的质量关乎法治的实施效力。法律质量的预测与检验则可通过评估方式实现。 　　（一）国家层面：对立法质量的重视推动立法评估的发展 　　从党的历届会议报告中可看出，立法对完善中国特色社会主义法律体系的重要性呈逐步增加的趋势。各时期党和政府的文件精神显示，提高立法质量已成为当前立法工作的首要任务。党对立法质量的重视正逐渐加深，如表1所示。 　　从表1可以直观地看出，党的三次报告中“立法”一词的频数成倍增加，说明报告有关立法的篇幅也在逐渐增加，这就意味着党对立法工作的安排与部署也愈渐详实。在完善中国特色社会主义法律体系中，立法发挥的作用越来越大，从加强自身内部工作到发挥对法治的引领作用，立法的作用受到充分肯定。从法治评估指标体系的建设到引入第三方立法评估，评估的应用更为精细化、专门化。由此可知，提高立法质量将成为立法工作的首要任务，立法评估则是反映立法质量的重要工具。 　　政府对立法工作的重视表现在多部规章条例对立法工作的规定中。早在2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，其中第六项“提高制度建设质量”指出“政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。说明法律质量对后续法律实施成本起决定作用。2008年国务院发布了《关于废止部分行政法规的决定》，对现行行政法规共655件进行了全面清理。2010年，政府法制办专门就规章的清理发布《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》，其中明令提出规章清理的范围和工作任务、清理工作的基本要求和原则。规章的清理即是对规章实施立法后评估的产物。2016年1月国务院常务会议已审议通过了一批行政法规的修改草案，一揽子修改了66部行政法规。 　　虽然上述规定并非严格意义上的立法评估，但其中蕴含的内容与立法评估相一致，如对规章的清理等。政府对提高规章质量的种种措施充分彰显了建设法治政府的决心，也推动了立法评估的应用。 　　（二）实践层面：对立法评估从无到有的倚重 　　我国立法评估的发展轨迹遵循的是从地方到中央的路线。地方立法评估在制度和实践方面积累了丰富的经验，多个省市先后颁布了相关条例，为立法评估提供了制度依据，多地也相继开展评估实践，发布评估报告。 　　在制度方面，多地已发布较为系统的评估条例，如广东省、重庆市、南京市、苏州市、海口市等已颁布评估实施办法。在实践上，福建省、四川省、云南省、甘肃省、上海市、重庆市等多地已开展立法评估并发布评估报告。然而，制度建设与实践经验的累积并未促进立法评估理论研究的深入发展。受到理论研究的掣肘，实践发展中的诸多问题未能有效解决，如轻前评估重后评估、重形式轻实质等，这就导致实践操作者未能客观理解立法评估的价值，罔顾立法评估完整性。由于理论与制度