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结建人防工程产权归属的探讨 　　【摘 要】民用建筑人防工程可以分为两类：一是结合地面民用建筑修建的防空地下室（人防指挥等保密工程除外），即结建式人防工程；二是由于地质等原因不能结合建筑物修建而缴纳易地建设费进行易地建设的人防工程，即单建式人防工程。单建式人防工程的产权归属于国家，而结建式人防工程的归属并不明晰，争议很大。产权的不清晰带来了管理、使用及收益分配上的一系列问题，致使各方都希望获得人防工程的产权和收益，而在人防工程维护责任的承担上相互推诿。如何界定结建人防工程的产权，如何保证和平时期结建人防工程在市场经济下的正常运作，是当前紧迫的问题。 　　【关键词】人防工程；产权归属 　　一、关于结建人防工程产权归属的三种观点 　　国家所有说认为，结建人防工程属于国家所有，主要依据是结建人防工程属于国防资产。国家人民防空办公室为加强人民防空国有资产管理和促进平时有序使用人防工程出台了很多规范性文件，如《人民防空国有资产管理规定》、《关于平时使用人防工程的若干规定》、《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》等，其中虽未言明结建人防工程的产权归属，但提到“人防工程及其设备设施是国家的财产”、“人防工程（含结合民用建筑修建的防空地下室）是国家的重要战备设施”“人防国有资产是国防资产组成部分”。该学说根据这些规范性法律文件，认为结建人防工程属于国防资产，而《物权法》第五十二条明确规定国防资产属于国家所有。一些地方立法也明确规定了结建人防工程归国家所有，如《沈阳市民防管理规定》第二十七条规定，“按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有。” 　　开发商所有说和业主所有说都否定了国家所有，依据均在于“谁投资、谁受益”的原则。《人民防空法》第五条规定“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，这实际是回避了结建人防工程的所有权问题，而是就平时的使用、管理和收益做出安排。部分部门规章、地方性法规、规范性文件则更进一步，旗帜鲜明地规定了投资者对其投资建设的人防工程的所有权。如建设部颁行的《城市地下空间开发利用管理规定》确立了“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，《上海市民防工程建设和使用管理办法》、《重庆市人民防空条例》、《宜昌市人民防空实施细则》等都明确了投资者可以取得所有权。 　　开发商所有说和业主所有说的分歧实际源于对“投资”的不同理解。前者认为开发商是直接投资建设结建人防工程的主体，理所当然地取得了对结建工程的所有权、使用权及收益权。后者认为作为人防工程的地下室造价已纳入开发总成本，因而开发商将房屋卖出后便不再是投资者，业主因取得房屋所有权及相关公共配套设施的共有权而成为投资者。值得注意的是，建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条明确规定了作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积，这就使得实践操作中认定其属于业主共有缺乏依据。 　　二、结建人防工程权属争议的由来 　　（一）上位法疏漏下位法混乱 　　结建人防工程涉及的法律关系广泛，包括人民防空法及其相关的人防工程管理方面的法律、物权法及房屋产权登记相关的法律、房地产开发管理相关的法律、物业管理相关的法律等。根据《立法法》相关规定，民事基本制度只能通过制定全国人大法律或人大授权国务院制定，而唯一一部法律《人民防空法》并没有规定人防工程涉及的民事制度，也未授权国务院制定。法律未规定民用建筑民防工程的所有权问题，而部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件的规定各不相同。对此大致有三种做法：一是回避归属问题，坚持“谁投资、谁受益”原则，如北京、江苏、兰州等地；二是明确归属于国家，如沈阳等地；三是明确归投资者所有，如上海、重庆、宜昌等地。从立法基本原则和物权法定的基本原理来看，界定结建人防工程归投资者所有的规章及规范性文件的法律效力是存有瑕疵的。 　　人防工程是国家的重要战备设施，具有一定特殊属性，其产权归属需要依据国家宪法和相关法律由国家立法予以确定。而我国目前并没有任何法律、法规对城市居民小区的防空地下室的产权归属予以明确界定，应当讲是立法上的缺漏。立法上的不明带来了司法实践中对于防空地下室产权纠纷案件裁判依据和结果的不一致。 　　（二）公共利益与私人利益的权衡 　　人民防空工程是为应对战争提升城市整体防护能力而建，担负着保护人民生命财产安全的重任。防空工程修建的目的在于公共利益，是国家战略的考虑。那么能否就此得出结论，不管修建主体是谁、修建资金来源何处，人防工程统统属于国有？将结建人防工程的权属界定为国有，是不是就能化解当前其使用和管理过程中出现的纠纷和问题？只有回答了这两个问题，才能抓住问题的症结、真正回答“结建人防工程是不是国有”这个疑问，而实质的焦点只有一个――公共利益与私人利益之辩。 　　结建人防工程载负