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探析影响公共政策有效执行的因素 “政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标 （理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与 否事关政策的成败。” ［1］公共政策执行是公共政策目标得 以实现的重要途径，政策执行的好坏决定了政策实施的程 度和范围。同时，公共政策执行是检验质量好坏的重要途 径和进行再决策的重要依据。公共政策的实现有赖于公共 权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执 行。美国著名行政学者G ?艾利森指出：“在实现政策目标 的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有 效的执行”。［2］但是，公共政策执行是在复杂社会系统中进 行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使 得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果， 反而造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败，因而， 只有找出并分析影响公共政策有效执行的因素，才能克服 其不利影响，促进政策有效执行。 1.影响公共政策有效执行的因素分析 公共政策本身的因素 公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的 合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切 适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律 的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必 须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目 性和不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能 直接获得合法地位和权威”。事实上，只有合法的公共政策 才具有约束力。 公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统 做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规 律，体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性 的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证 政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强 执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则，政策 执行无论如何科学合理，其结果将事与愿违，甚至同初衷 背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于 政策内在的科学性。 公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源 于政策本身的灵活性，实际上，即使政策量化目标规定的再 科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一 定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执行 者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣 科，无法结合具体情况灵活执行政策，导致政策执行的低效。 然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚性， 所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空 间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消 化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。 政策执行者的因素 政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要 是官僚机构及其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以 贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释以及取决于他 们实施各项政策的兴致和效率”。［3］然而，政府机构及其 人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政 策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果 在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收 益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剔夺感，这种 利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当 然不会漠视任何决策对自己的实质损害，特别是当政策执 行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份，自身利益被其 执行的政策所调整时，他们就处于整体利益和局部利益的二 难选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保 持绝对的价值中立，事实上是难以做到的。因为“当官僚 的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时，官僚自身利益 就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现 了官僚的腐败行为”。［4］同样，对于行政机构来说，如果 决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时，它 将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。 当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向 时，就可能使原有的决策达不到既定的目标，直接影响政策 的有效执行。 执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是 要由一定的执行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策 水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构 成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息 量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事 务迅速增多，公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细 化深化的方向发展，给公共政策执行者提出了更高的素质 要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响 和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表 现为：一是对政策精神理解不透，学习不够，领会不准， 因知识水平有限，对中央和上级的有关政策浅尝辄止，不 求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执 行不能正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教