自贸区如何转变政府职能注本文章经过黄欣及王景斌老师的指导。.docVIP

自贸区如何转变政府职能注本文章经过黄欣及王景斌 老师的指导。 姜培培（1990-），女，山东临沂人， 华东师范大学法律系在读研究生，研究方向：宪法与 行政法。华东师范大学，上海200241 【 】国务院于2013年8月批准上海设立自贸 区，中央将自贸区作为一块试验田，进行各类经济改 革，尤其是行政审批制度的改革以推进政府职能转变。 本文自自贸区设立至今，对区内政策法规跟踪研宄， 从多个方面剖析了区内的制度创新，并分析了行政审 批与政府职能之间的联系。基于以上分析，对自贸区 改革给予中肯的评价。 【关键词】自贸区；行政审批；政府职能；创新； 负面清单 2013年8月22日经国务院正式批准设立了中国 （上海）自由贸易试验区（以下简称自贸区），“范 涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋 山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特 殊监管区域，总面积为2878平方公里。”①繁荣的实 体经济、改革冒险精神加上市民的高素质等使上海成 为中国改革的一块沃土。 自贸区是新形势下推进改革开放的重大举措，建 立的重点是通过经济改革实现贸易自由化。在行政领 域，贸易自由就是消除政府人为设置的屏障以充分释 放竞争，经济领域里的“屏障”很多都是政府设立的 审批。因此自贸区改革的一项重要任务就是通过行政 审批制度的改革与创新推动政府职能的转变。 行政审批在我国是一个极其复杂的现象，自90 年代开始对于行政审批与行政许可的关系开始成为行 政法学界的研究热点，学者们看法不一。由于“行政 审批”的使用较广泛，因此本文采用“行政审批”这 —说法。 2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组 公布的《关于印发的通知》中对于行政审批别的概念 做了界定：行政审批机关（包括有行政审批权的其他 组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申 请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格 资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行 为能力的行为。②目前，行政审批的形式多样、名称 不一，主要有审批、核准、备案、审核四中形式，一 般包含批准、否定和备案三种行为。行政审批制度改 革即规范行政审批的设定与运行，“完整意义上行政审批制度改革至少包括清理行政审批事项、科学配置行 政审批权、优化审批流程、创新审批方式四项基本内 容。”③ 自2001年国务院成立行政审批改革工作领导小 组以来，审批制度改革成为政府管理体制变革的中心， 中央牵头推进的审批改革进行了7轮，共计取消和调 整的审批项目数为2589项，其实质是政府放松管制、 放权与社会的过程。但是“改革大多采用合并（即将 两个或两个以上的审批项目合并为一个审批项目）、取 撼动行政审批的既有格局和利益”④，实践中仍然存 在多头审批、手续繁杂、重审批轻监督等问题。宄其 原因，“利益”已经地方化、部门化甚至个人化。从利 益根本上推进审批改革，政府必须转变职能，以审批 改革倒逼政府管理体制的改革。 消和改变管理方式等形式相关改革举措并未真正 消和改变管理方式等形式 相关改革举措并未真正 那么宄竟什么是政府职能？ “政府职能是行政体 制的核心内容。它揭示了政府的基本方向和基本作用， 即回答了政府‘应该做什么，不应该做什么’的问题。” ⑤政府与市场的关系是确定政府职能的核心。确切的 说就是“掌握权力资源的政府与运转经济资源的市场 协调一致，是合理确定政府职能的核心问题。”⑥ 党的十八大提出要“深化行政审批制度改革，继 续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提 供优质公共服务、维护社会公平正义转变”⑦。中央 明确提出了审批制度改革和政府职能转变的方向。这 是全国范围内的部署，也是自贸区内改革的向导。政 府职能转变的核心是深化行政管理体制改革，根据《总 体方案》的规定，改革主要涉及改革创新政府管理方 式、建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式 等。宋世明认为“深化行政审批制度改革则是推进政 府职能转变的突破口”⑧，自贸区内具体的行政审批 制度改革如下： 一、转变审批管理模式 上海自贸区改革的一大亮点是负面清单的出台， 这是政府职能转变的一大探索。自贸区外其他地区， 外商投资必须参照《外商投资产业指导目录》，目录明 确了鼓励类、限制类和禁止类的投资项目，正面清单 要求所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内 活动。这种管理模式直接导致效率低下，另一方面审 批的灰色地带太大，容易产生寻租现象，滋生腐败。 1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为 是最早采用负面清单的自由贸易区(FTA)之一，之后 各国家纷纷效仿。负面清单又称消极清单、否定列表， 是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。 清单列明国家不予外商投资准入或有限制要求的领域， 对于未规定领域即“法无禁止即合法”。负面清单管理 简化了外资