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美国国家公园立法的体系分析 　　 摘 要：党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，这让国家公园的建设首次进入了中国最高层面的政策话语中。国家公园应如何发展规划？建设国家公园应具备什么条件、采用哪种管理体制？这些问题都成为了热议的焦点。但国家公园在我们国家是新生事物，在讨论以上这些问题前应该先明确国家公园的法律地位，建立系统的国家层面的法律法规和管理规定。 　　 关键词：国家公园;生态保护;立法体系;可持续发展 　　 一、美国国家公园立法 　　 （一）美国国家公园立法现状 　　 “国家公园”（National Park）这一概念最早来自美国，最早由美国艺术家乔治?卡特林提出。根据世界自然保护联盟的保护地体系，国家公园被定义为――一片比较广大的、具有高度美学价值的自然景观，由政府批准设立，其内部阻止或取缔人类的占据和开发，公园内的生态、地貌或美学实体受到切实尊重，观光活动必须以游憩、教育及文化陶冶为目的的自然区域。随着全球科技的进步和经济的发展，人类社会与环境生态系统的矛盾愈加突出，于是可持续发展成为人类的共识。所以，许多国家建立起了国家公园及自然保护区，旨在合理利用资源保护人类的自然遗产。在众多国家中，美国可谓是国家公园制度的鼻祖，其拥有完备的管理体制和法律体系，对其进行学习和分析，对我国国家公园立法工作的开展具有重要意义。 　　 美国国家公园立法最早可以追溯到19世纪中期，这一时期的立法工作主要为国家层面立法。在环保主义者的推动下，1872年3月美国制定了《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》，促成了美国第一座国家公园――黄石公园的诞生。而1916年8月通过的《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》即《国家公园法》则标志着立法工作取得了初步成效，国家公园立法体系的基础已经打牢。从1920年起，美国国家公园立法工作开始向深化公园管理，扩大管理类别、宣传环保理念等方面转移。制定了一系列法律，例如，《管理者关于过度开发的决议》明确国家公园应适度开发;《荒野法》、《国家自然与风景河流法》、《国家步道系统法》等则扩大了国家公园管理系统和单元;《国家环境政策法》则对公众环保理念的提升起到了推动作用。1970年国会通过的《国家公园系统一般授权法》标志着美国国家公园立法成熟阶段的到来。随后，通过多年的对国家公园系统的广泛调查得出美国国家公园系统正面临着一系列的变化和挑战。于是国家公园管理部门积极调整管理理念及策略，将科学管理提升至主要层面。布什政府在2008年对公园管理局拨付了最大一笔预算，以推动公园向新的水平迈进。 　　 美国国家公园立法的过程也可以看做生态保护理念的形成过程。美国《国家公园基本法》中进行了这样的阐述：“在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并能够在保证子孙后代不受影响的欣赏上述资源的前提下，提供当代人欣赏上述资源的机会。”上述表述充分说明，美国国家公园在面临开发与保护的矛盾时，坚持生态保护优先的态度。但早期的国家公园管理过程则仅仅强调自然资源的景观效应，强调人对自然景观的感受，而忽视了资源的价值性。这一指导思想也导致了管理过程中许多错误行为的发生。直至19世纪70年代《国家环境政策法》的颁布，才以法律形式确立了国家公园应以生态保护理念为管理原则。此后，国会又通过了许多相关法律以满足生态保护的要求。现今，生态保护理念已经完全融入了国家公园管理的行为中。 　　 （二）美国国家公园立法体系 　　 美国国家公园立法的程序与美国其他类型的法律立法程序是相同的。首先由国会议员提出议案。然后经国会上议院和众议院通过后送至总统。如总统同意则议案成为法律，如总统反对还需要以三分之二再通过后方能成为法律。而后众议院将新法律进行标准化，编入《美国联邦法律编纂》。由于法律条文晦涩难懂并不适合日常的应用，所以作为国家公园最高管理部门的内政部会根据实际情况将颁布的法律进行“法规化”。内政部提议制定的法规会在联邦政府公报中刊登，公众此时可以提出自己的意见，然后内政部会根据这些意见进行修改，形成最终稿。这一过程也充分提高了公众参与国家公园立法活动的程度。 　　 通过上述过程美国的立法者们制定了数量众多的与国家公园直接或间接相关的法律法规。这些法律法规并不是杂乱无章的，反而从横向和纵向两个方面形成了管理国家公园的法律体系。在纵向法律中包括处于核心位置的《国家公园系统一般授权法》及《国家公园法》。根据国家公园管理类别而形成的类型法，约束国家公园系统管理的管理立法及针对个别区域制定的区域性法律。而横向则指国家层面的环境法、资源法等全局性法律，国家公园在管理过程中也需要遵守这些法律。 　　 这些纵横交织的法律相互间的协调性很强，很少发生法律冲突。即便有个别法律冲突发生也可以依据立法目的或相似判例予以解决。这种立法体