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美国地方债务管理指标的体系及其借鉴 　　2014年10月8日，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出要建立地方债务风险预警机制，把地方债务纳入各级政府的政绩考核中。美国在州和市县债务融资和风险管理指标体系设计方面积累了丰富经验，取得了较好成效，值得我国借鉴。 　　一、美国州政府债务管理的指标体系 　　美国作为联邦制国家，各州政府都有相对独立的债务融资和发行制度，但是联邦政府和信用评级公司仍然通过较为统一的指标体系，对美国各州的债务负担、风险水平进行科学评价。 　　（一）债务负担 　　狭义上的州政府债务是指州政府发行一般责任债券，发行这类债券的州政府承诺将征收足够的税收，按时并全部偿还债务本息。广义上州政府债务除此以外，还包括州政府主要部门和机构发行的类似债券的票据。一般而言，联邦政府、州政府和评级机构倾向于使用“由税收支持的净债务”来评估各州的债务承受能力，包括州政府的税收和其他经营性资源担保的债务。美国各州和评级机构通过一些比率指标对州政府的债务与可用于偿还债务的资源进行比较，其中债务本息占总收入比率是美国州政府使用最广泛的债务承受能力指标，其次是人均债务占个人收入总额比率、债务占应税财产价值百分比等指标。 　　（二）债务承受能力 　　一般而言，评估州政府的债务承受能力有两种方法，一是债务上限法，二是基准化法。前一种方法将一州的债务负担与预先设定的债务临界值进行比较，后一种方法将一州的债务负担与某一基准值比较。 　　1、债务上限法 　　采用债务上限法的州将新发行债券规模或债务余额予以锁定，或者采用债务负担比率的指标，规定州债务本息不能超过其总收入的一定比率。一般债务上限是以州宪法或法令形式公布的，或者是由各州债务承受能力委员会、州司库或其他负责监督州债务使用的州政府机构，通过制定不具法律约束的指导原则的方式予以明确。债务上限法从两方面增强了州政府承受债务的潜在能力：第一，它直接限定了一州的债务上限水平;第二，它通过市场化的评级机构评估，提高各州信用评级，从而降低借款成本，间接提高债务承受力。 　　美国州政府对债务负担比率设定不同债务上限。从表1可看出，大多数州以债务占个人收入比率表示的债务上限在2.5%到 6%之间不等，该比率在这一区间范围的评分为“中”和“中高”。与债务占个人收入比率指标相比，以债务本息占总支出比率表示的债务上限在各州差异较大，最低为5%，最高则达18.5%，但大部分州设定的上限均在5%到8%之间，评分同样为“中”或“中高”。同样，债务占州生产总值比率以及10年内债务分期偿还比率，也是债务上限评估的两个重要指标。与这种单一债务上限相比，有些州设定债务上限的区间变动范围，其他一些州则对债务上限设定一个目标值，同时再附加一个较高的上限值。这样的债务上限结构，使州政府在一定的财政约束范围内可针对资本项目需要做出适当调整。 　　2、基准化法 　　基准化法是州政府将其债务负担与某一基准值作比较，即与美国各州的平均值或中位数比较，或与一些具同等地位的州比较。通过这种债务负担的跨州比较，可以减少对债务承受能力判断的任意性。基准化法的比较结果，很大程度上反映了一州债务承受能力和经济竞争力。基准水平法通常依赖于评级公司或人口普查局的标准化债务统计数据，以避免各州在债务匡算标准的不一致。 　　然而，跨州的债务承受能力的比较也可能存在误差，其原因是：一是各州之间在州和更下一级地方政府的责任分工方面可能存在显著差异，债务集中度较高的州，其州一级的债务水平通常较高;二是各州在基础设施的需求或偏好的差异，也会影响到各州的债务负担。通常，以牺牲公路、供水、供电系统或其他基础设施质量为代价的相对较低债务负担水平，反而会影响该州的经济竞争力。 　　当然，一些州政府会结合使用债务上限法和基准化法，它们在确定未来某一年份的债务限额时，通常会运用基准水平获得的信息作为参考。例如美国佛蒙特州所采用的两个债务上限就是根据全美信用评级为AAA的各州的债务负担平均数和中位值分别设定的，并且每年予以更新。 　　二、美国州以下地方政府债务管理的经验 　　（一）美国州以下地方政府财政收入自主性较高 　　美国州以下包括市县两级政府，其中市级政府在各州又采取不同的管辖形式，如市、镇、区和乡政府。截至2012年底，美国除州政府以外的各级地方政府合计达89055个。与其他国家相比，美国州以下地方政府具有较大的财政自主权，各级地方政府都可征收某种税收和其他费用。其中，美国州政府的税收主要依靠个人所得税和销售税（2011年二者合计占其税收收入82.5%），而州以下地方政府财政收入主要来源于财产税（2011年占其全部税收收入的74.2%）。 　　2000年以来，美国州以下地方政府自有收入占其一般收入的比例始终在60%左右，