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负面清单管理的模式推动行政审批制度的改革进程 　　摘 要： 行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种手段。我国不断推行依法行政，深入推行行政审批制度改革，虽然成果颇丰但依然未能触及制度“顽疾”。2013年上海自贸区的建立针对外商投资准入引入了负面清单管理模式。经过自贸区先行先试，负面清单管理模式颠覆了传统的行政审批模式，并将在未来推广至全国范围。负面清单管理模式兼具理念优势、制度优势、管理优势，将为行政审批制度改革提供创新推力。 　　关键词： 负面清单； 行政审批； 简政放权 　　中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.002 　　一、行政审批的改革趋势 　　我国的行政审批制度经历了从制度缺失到制度过剩的变化过程。我国的行政审批制度创立于20世纪50年代初，将所有的经济社会事务悉数纳入政府审批范围，社会资源实行统一配置，以实现资源配置、控制市场准入、全面控制社会生活。而随着计划经济体制向市场经济体制转轨，经济社会对新制度的需求往往先于制度的实际供给，制度供给的时滞性凸显无疑。而随着市场经济体制逐渐完善，政府权力的触须过多地伸向了经济、社会事务，而这些权力触须的去留，牵扯着盘根错节的政府或政府部门利益、特定集团或群体利益；在政府始终占据资源配置主导地位的情境之中，在人民于传统文化上习惯“被管理”，于现代意识形态上习惯“被服务”的情境之中，政府监管及与之如影随形的行政审批权力，有着更丰饶的滋生土壤。[1]审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场机制，以政府选择代替市场选择，造成审批事项繁多、范围过广；审批环节繁琐、缺乏效率；审批过程不透明、暗箱操作等现象。这样不仅会造成资源配置效率低下，导致行政机关以审批替代监管，降低行政效率，而且必然会滋生腐败。然而，简政放权已成为当前我国全面深化改革、转变政府职能的重要内容，而行政审批制度改革成为观察我国政府简政放权的一个重要维度。行政审批改革势在必行，其在某种程度上可以衡量简政放权的程度。我国正逐渐由秩序行政演变到服务行政为主导，行政审批制度改革正是这一转变的重要体现。秩序行政所代表的政府往往通过行政审批来计划和控制市场和社会的运行发展，而裁减政府的行政审批权则意味着政府权力的下放和稀释。过往多次的集中清理行政审批事项已经证明，行政审批的传统改革路径均以减少审批项目数量为主，缺少改革的创新点。不少行政机关虽然已经完成了多次清理工作，所保留的行政审批事项较清理之前已经大幅减少，但仅仅是数目减少和形式简单替换的形式主义改革模式，离真正的政府职能转变目标相去甚远。此举仅仅是将原先的审批方式改为审核、核准或备案等其他相对比较宽松的管理方式，相关改革举措并未真正撼动行政审批的既有格局和利益，政府行政权力仍然很大。[2] 阻碍市场在资源配置中起决定作用的行政审批的症结依然存在。那么，当下我国行政审批的改革车轮究竟要靠什么推动呢？上海自贸区建立以来，负面清单的引入与运用对于我国传统的行政审批模式进行了革命性颠覆，其对于政府机关、社会群体、市场行业关系的调整与重构使得我们对负面清单将为行政审批改革提供的推动力颇有期待。 　　二、负面清单管理模式的内涵与法理依据 　　国际法视角上的负面清单最基础的意义是作为国际投资条约的条款或附件，由缔约方通过谈判协商制定，只能约束条约缔约国。比如最早的北美自由贸易协定、《美日友好通商航海条约》。而我国的负面清单制度是由上海自贸区首先引入，上海自贸区负面清单的内容是由我国单方面制定，并可以约束到自贸区投资的所有国家的投资者，即指国家禁止或限制内外资企业进入的行业清单，被列在清单中的条目与行业代表禁止类项目，需要经过政府审批才能开关放闸，而没有列在清单中的行业与项目则一律自由开放。《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》明确指出，负面清单制度就是对外商投资准入所采取的一项特别措施与政策。其实质目的就在于在一定领域内，将国内市场主体与国外市场主体在该领域内的法律地位进行平等处理、平等对待。一国对于本国的市场主体常常会采取相对宽松的政策导向，而对国外的投资主体会有诸多限制，这种限制几乎是世界各国的通例。[3]这也就意味着，在以往的投资准入体制中，我国往往对于外商投资限定更加严苛的准入标准，使得外商进入我国市场困难重重。然而，就我国的市场运行而言，行政机关往往通过行使手中的行政权，对市场进行干预，对经济主体的活动进行限制。2004年施行的《行政许可法》中，虽然已经对政府介入社会和介入市场的行为（行政审批）做了一定的限制，① 但距离我国市场经济所要求的社会治理模式依然存在差距。广东、天津、福建自贸区都已纷纷仿效上海自贸区推出了有地方特色的负面清单。由此看来，我国通过建立自贸区而引入的负