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试论水利工程管理体制的改革 　　摘要：文章首先论述了我国水利工程管理单位的特征；继而分析了现有水利工程管理单位存在的问题；最后提出了我国水利工程管理单位“管养分离”改革的实施措施，以期对我国当前的水利工程管理体制改革有所帮助。 　　关键词：水利工程；管理体制；改革规划 　　 　　一、水利工程管理单位的特征 　　 　　财政部在1995年颁发的《水利工程管理单位财务制度(暂行)》中，将水管单位界定为“实行独立经济核算的生产性事业单位”。即水管单位是事业性质，但要实行经济核算。 　　水管单位业务活动具有特殊性，一方面，水管单位必须保证工程设施充分发挥效益，为工农业生产乃至整个国民经济的稳定发展，为社会安定和公众生命财产的安全发挥作用。这是将水管单位定为事业单位性质的重要理由。另一方面，水管单位及其管理的工程设施所提供的产品与服务，其中大多数都具有较强的商品属性，在一定条件下，通过经营可补偿运行维护费用支出，回收部分或全部成本，甚至可取得盈利，这样一方面可减轻政府财政开支，另一方面可节约社会资源。因此，在传统计划经济体制下，绝大多数水管单位实际是“政事企一体化”之类的综合体。 　　水管单位及工程设施所提供的防洪、水域保护等是纯公益或准公益性事业，水管单位的任何经济活动都要以保障公益事业本身为前提，不同于企业以经济效益最大化为目标。同时，受管理体制和工程所在地经济发展程度的影响，一些水管单位自身还要举办诸如学校、医院等后勤保障事业，即所谓的“单位办社会”。 　　水管单位及工程设施所提供的供水、灌溉、发电、旅游等产品和服务本身具有商品属性，可以企业化经营。同时，为解决水管单位自身的生存问题，必须利用已有的水土资源优势开展多种经营活动。这些活动在一定条件下应充分利用市场，以追求经济效益为目标。 　　 　　二、现有水利工程管理单位存在的问题 　　 　　上述管理体制和运行机制是在传统计划经济体制下逐步形成的，曾为推动我国水利事业的发展发挥过重要而积极的作用。但自改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这种政事企不分的管理体制已使大多数水管单位生存和发展的问题日益突出。主要表现有: 　　 （一）财政对水管单位的公益性支出不予或不足额供给，市场对其提供的产品和服务的回报不到位，致使大多数水管单位财务困难，生存危机 　　长期以来，政府对水管单位提供的防洪保安、水域保护等纯公共物品的管理活动的纯公益性没有明确的界定和确认，其所需的经费未被纳入政府财政供给范围内，或财政有钱就供给，没钱就可不供给，致使这类单位的生存没有必要的财政保障。这与公益性水管单位的性质是严重相悖的。 　　对大多数以提供供水、灌溉、发电、旅游等物品为主，其产品与服务可以经营化的工程管理单位，有关经济管理部门虽将其定位为独立经济核算的生产性事业单位，但不将其视为经济组织，没有对可经营性物品提供必要的市场环境和价格补偿机制，使其难以取得市场回报;对其提供的公益性物品的支出部分也没有给予必要的经济补偿，导致其没有维持简单再生产的条件和能力。甚至一些地方把水管单位收取的产品和服务的使用费界定为“乱收费”予以取缔，行政不当干预市场的现象较为普遍。同时，这种安排也导致单位自身不注重生产与服务的经济收入和经济核算，不追求应有的经济利益。 　　这样的安排导致了水利工程管理活动长期被排斥在经济生产活动之外，抑制了水管单位的商品化生产与服务经营的发展。这样一方面导致水管单位自身的生存与发展危机;另一方面也严重影响工程管理的质量和安全，降低工程设施的作用。 　　 （二）机构臃肿，人员超编，队伍素质不高，技术性人才缺乏 　　长期以来，水管单位本身的机构组织和生产业务管理方式具有较浓厚的行政化色彩，行政化和不讲经济效益的管理体制，导致资源配置的非社会化和低效率。在这种体制安排下，建一个工程就要配备一支庞大的管理队伍，不仅包括基本运行人员，而且还供养一大批维护维修人员，造成冗员增多。同时，受处于经济落后的非城镇地区等外在因素的影响，大多数水管单位还要举办如学校、电影院、医院、招待所等文教和后勤服务设施，甚至还有配备司法机构的。单位办社会，“大而全”、“小而全”的封闭式和非社会化、非专业化的模式，降低了资源利用率，更加重了水管单位的财务负担和降低了生产与服务的效率，也是机构臃肿、人员膨胀的原因和表现。 　　 （三）管理运行和养护修理经费投入不足，水利工程病险严重 　　水管单位长期财务困难，工程养护修理经费严重不足，加之工程养护修理工作本身没有相应的标准和定额，大部分水管单位只能按“先吃饭、后维修”的原则安排使用有限的经费，个别偏远的基层水管单位甚至“吃饭”都远远不够。长期的养护修理经费不足，加上工程建设期间留下的一些先天缺陷和历史欠帐得不到及时处理，