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重启县级市设置深层难题及其治理的策略 　　摘 要：近年，重启县级市设置纳入了全面深化改革与新型城镇化的战略部署，众多省份的大批县级市设置申请正蓄势待发，引发了社会的广泛关注。但不容忽视的是，自1997年以来县级市设置审批基本冻结的二十年来我国县级市的内涵逻辑乃至发展环境等已发生深刻转变，亟待重新认识；同时，县级市设置还面临着制度供给缺乏的束缚、府际多重博弈的制约、人口流动变化的挑战等深层难题。在新型城镇化的目标导向下，县级市的设置必须针对深层难题确立相应的治理策略，否则将严重影响设市的预期效果，甚至引发新风险。 　　关键词：县级市设置；深层难题；治理策略 　　中图分类号：D630；F299.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）07-0011-07 　　县级市是我国城市政区建制体系的重要组成部分，也是我国城镇体系的关键支撑。20世纪90年代，我国县级市设置“虚热”导致了假性城市化、耕地资源流失等一系列问题，不得不在1997年中止县级市审批工作。20年来，我国城镇化进程取得重大进展，城市数量却不升反降，从668个减少到660个，有悖于城市发展的一般规律；同时，许多大城市人口过度集中、公共资源配置效率下降、生态环境恶化等 “城市病”愈演愈烈，这与中小城市发育迟滞、县级市审批中止密切相关1。当前，众多省份的大批县级市设置申请正蓄势待发，根据各地政府网站和政府工作报告，拟设县级市多达数百个，有人将这股热潮形象地比喻为“一口不断升温的高压锅”。然而，不容忽视的是，当前县级市的内涵逻辑以及发展环境等已发生深刻转变，亟待重新认识；在新型城镇化目标导向下，县级市设置还面临着一系列急需破解的深层难题，如果不能有效加以应对，将严重影响设市的预期效果，甚至引发新的风险。 　　一、县级市设置的发展环境转变 　　与20世纪90年代的县级市设置相比，当前重启县级市设置已不仅仅是地方自主发展的强烈愿望使然，更是纳入了全面深化改革的总体部署，已经成为一项重要的改革任务。十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置”，为重启县级市设置奠定了基调；十八届三中全会明确，“完善设市标准，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，设置县级市成为实现我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；2014年《新型城镇化规划》提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，加快中小城市发展，优化城镇规模结构；2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》再次强调，“完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”；2017年两会政府工作报告更是明确将“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”作为年度重点工作任务。同时，相关改革也在实践层面有序展开。2012-2017年，全国共设置县级市18个，是1997-2011年的2.6倍。显然，县级市设置正在由总体战略部署向重点改革实践深入发展，成为我国行政区划体制改革的关键突破口。 　　不仅如此，城市规模体系的结构性问题加剧。长期以来，城市规模体系不合理是我国城市化进程中存在的主要问题之一1。就数量而言，我国城镇常住人口已经接近8亿，但设市城市只有653个，而美国、日本2等国家的城市总数都已经超过2000个。虽然这些国家的城市是自治单元，与我国的城市有着迥异的设置逻辑，但如此悬殊的数量规模差异很难用城市性质的差别来解释。新型城镇化规划提出，到2020年再实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇；据研究预测，我国城镇化在21世纪中叶就可能?_到70%-75%的峰值3，如此庞大规模的城市人口不可能全部集中在大城市，小城市的健康发展将是21世纪中国城市发展的重要战略命题。就结构而言，2012年我国大中小及小城镇比例为1：5：7：382，虽然整体也呈现“金字塔”结构，但与发达国家1：10：100：1000的城镇体系相比，结构明显失调，大城市过多而中小城市不足4。事实上，1997年对县改市的冻结造成了小城市实质上被挤出我国行政区划的建制系列，客观上加剧了我国城市规模体系的结构性问题，并导致了我国城市发展的“双重断层”：在空间上，发展较好的县缺少正常的升格通道，出现城镇规模等级体系的“空间断层”；在时间上，小城市的正常发育受到严重限制，难以突破体制束缚向中等城市迈进，进而使大城市城市功能的梯度转移因缺少承接载体而困难重重，导致大中城市乃至城市群发育出现“时序断层”，加剧了我国大中城市快速发展、小城市相对迟缓的分化倾向。 　　更重要的是，县级市空间布局特征发生重大变化。一方面，设置重心由东部沿海转向内陆地区。二十世纪八九十年代，撤县设市改革主要在东部地区展开5。至1997年，我国442个县级市