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连片特困地区扶贫的项目到户问题的研究 　　摘要：落实连片特困地区扶贫到户工作是未来我国扶贫工作的方向。从连片特困地区大规模访谈案例和问卷调研结果来看，连片特困地区不同扶贫项目依据自身特点采取了普惠式到户、选择具备特定条件的农户到户、项目间接带动等不同的到户方式，总体上扶贫项目到户率不高，各项目到户率存在较大差异，扶贫项目没有明显的“益贫”特征。“省、市―县、乡、村―农户”三个层面均存在影响扶贫到户的不利因素，最终导致扶贫到户中贫困瞄准偏离、财政扶贫资金使用效率低下。因此，政府相关部门应积极推进扶贫到户改革，提高扶贫工作的精准性。 　　关键词：连片特困地区；扶贫到户；建档立卡；贫困瞄准 　　中图分类号：F320.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）03-0068-05 　　一、引言 　　经济发展、收入分配和减贫的关系表明，收入分配均等程度越高，经济增长的减贫作用越大。近十年我国的基尼系数均超过了国际警戒线水平（0.4），经济增长的减贫作用逐渐减弱。在此背景下，提高扶贫精准度、提高扶贫资金使用效率成为未来我国扶贫工作的重要内容。近几年，我国已经开始逐步推进精准扶贫和扶贫到户的工作。如《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》中提出“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持”；习近平总书记在湘西调研扶贫工作时提出要“精准扶贫”；李克强总理在2014年政府工作报告中也提出“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”等。这些均强调了扶贫政策精准到户的重要性。可以说，改进扶贫到户工作机制、提高扶贫精准度已经成为未来扶贫工作的主导方向。 　　当前我国农村贫困问题呈现新的特点，农村贫困的性质正在发生变化。农村贫困分布已从改革开放初期的“整体性贫困”，向集中连片特困地区的“区域性贫困”过渡。在连片特困地区，贫困规模大，贫困程度深；基础设施状况相对落后，生态脆弱性明显；劳动力文化程度低；医疗条件和就医状况差；致贫因素复杂，且多种因素交织并相互作用；贫困问题恶性循环导致“贫困陷阱”。因此，连片特困地区成为未来我国扶贫攻坚的主战场。加大连片特困地区的扶贫开发力度，推进精准扶贫工作，提高扶贫到户效率，对于实现减贫目标意义重大。 　　分析连片特困地区扶贫项目到户状况、扶贫到 　　收稿日期：2015-02-03 　　*基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国特殊类型贫困地区扶贫开发战略研究”（10ZD025）。 　　作者简介：汪三贵，男，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，中国人民大学反贫困问题研究中心主任（北京100872）。 　　张雁，女，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。 　　杨龙，男，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。 　　梁晓敏，女，中国人民大学农业与农村发展学院博士生（北京100872）。户机制存在的问题是推进连片特困地区精准扶贫工作的基础。本文将基于乌蒙山片区的四川省喜德县和叙永县、贵州省桐梓县和大方县、云南省大关县和宣威市的县级座谈、村级访谈、农户访谈和调查问卷①的相关数据，就连片特困地区扶贫项目的到户方式、扶贫项目到户率、当前扶贫项目到户过程中存在的问题及其原因等方面进行深入分析，并在此基础上提出扶贫到户改革的政策建议。 　　二、主要扶贫项目到户情况分析 　　乌蒙山片区的扶贫项目种类很多。只有使农户真正受益的扶贫项目才有意义。因此，本文关注那些真正实现扶贫到户、使农户受益的项目。农民从扶贫到户项目中受益的方式很多，主要有四种：一是参与扶贫项目，改善生产或生活条件。二是从项目中直接获得现金或实物补贴。三是在培训项目中学习工作技能，提升人力资本。四是获得金融扶贫项目的贷款资格。这四种方式可以衡量扶贫项目是否到户，扶贫项目满足其中一项者即视为项目到户。由此，乌蒙山片区的扶贫到户项目主要包括以下六种：基础设施扶贫项目、住房新建或改建项目、产业扶贫项目、劳动力培训项目、金融扶贫项目、能源建设项目。本文将从这六种扶贫项目的实施方式、项目村和项目户的选择标准、项目的扶贫到户率等方面对乌蒙山片区主要扶贫项目到户情况进行分析。 　　1.主要扶贫项目到户方式及瞄准机制 　　基础设施扶贫项目主要包括整村推进、人畜饮水工程、入户道路建设等。基础设施建设通过改善农户生活生产条件、降低交易成本、加速信息传递和物流发展等方式使贫困农户间接获益。基础设施到户包括选择村庄和选择农户两个方面。选择项目村的方式主要有两种：一是在贫困村再分级基础上选择深度贫困村。贫困村再分级是指将贫困村分为一、二、三类，其中一类贫困村贫困程度最深，是项目实施过程中优先瞄准的对象。二是整乡推进或连片开发。其指将扶贫资金进行整合，以乡域范围内全部