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非经营性政府投资的项目代建制的模式探析 　　摘要：代建制是一种应用于非经营性政府投资项目新型项目管理模式，是对我国传统投资体制的重大改革。文章结合我国典型代建制模式，针对其存在的问题，为我国政府投资项目实施代建制提出了一些建议。 　　关键词：政府投资项目；代建制；项目管理 　　中图分类号：TU71文献标识码： A 文章编号： 　　1代建制在我国产生的背景及其优势 　　1.1代建制在我国产生的背景 　　政府投资项目主要是指财政性投资项目，也可以称为非营利性项目，主要分为以下两个方面：公益性项目和基础性项目。在我国工程建设领域，政府投资项目占据了非常重要的地位，在推动经济快速发展和社会发展方面发挥着重要作用。长久以来，我国政府投资项目采用自建制模式，即由建设单位临时组建基建班子进行建设管理。基建班子通常由一些非专业人员组成，缺乏必要的技术经济知识和项目管理经验，再加上自建制模式下“投资、监管、建设、使用”四位一体，因而易造成“三超一拖”（超投资、超规模、超标准、拖工期）现象。为转变这种建设模式带来的负面效应，代建制应运而生。2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中将其定义为“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。” 　　1.2与传统投资体制相比代建制的优势 　　代建制是一种应用于非经营性政府投资项目新型项目管理模式，是对我国传统投资体制的重大改革。代建制是通过以制度约束代建单位项目建设行为，通过政府投资方、代建方、使用方三方相互的监督、制约，对三方的权利、职责有相对明晰的界定。他克服了传统体制下政府投资项目“投、建、管、用”多位一体和政府部门只重视“审批”而不重“管理”的弊端，切实提升项目建设专业化、管理规范化水平。防止了长期存在与政府投资项目中的“三超”（超预算、超概算、超决算或者超规模、超投资、超工期）现象，也同时减少了政府腐败行为。 　　2我国典型代建制模式实施状况及存在的问题 　　2.1我国典型代建制模式实施状况及对比分析 　　《国务院关于投资体制改革的决定》公布后，代建制开始在全国范围内推广和铺开，先后有三十多个省市在政府投资项目领域进行了不同程度的探索，充分考虑和现有的投资体制相衔接，有的城市已经形成一套比较规范的操作流程。但各地政府进行非经营性政府投资项目代建制管理制度改革的做法互不相同，概括起来主要有以下两种模式： 　　第一种是以北京、上海为代表的企业代建制模式，主要是由政府培育市场，政府通过市场培育若干个工程管理公司，形成了开放和竞争的格局，依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作，通过市场化方式解决专业化问题。其要求代建单位必须是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。具体做法是，在项目建议书批复后，市政府项目审批部门通过招标(也可分前期和实施两个阶段)与使用单位、代建单位三方签订委托代建合同。由使用单位或代建单位按规定对项目施工单位、监理单位、设备材料进行公开招标，项目建成合格后办理政府投资财务决算审批和办理项目交付手续及档案移交。 　　第二种是以深圳为代表的政府集中采购模式。在这种制度下，政府对所有项目进行统管，即集中采购制度。具体做法是：承接某一任务后，建筑工务署指派专业技术人员作为项目牵头人与建筑工务署签订项目管理责任书。该模式采取相对集中的办法克服了项目分散管理的弊病，并利用工务局具有的专业、专才和项目管理经验全面提升建设项目管理水平，确保工程质量、进度、成本控制和政府投资效益最大化。 　　通过以上的分析可以看到目前国内的代建制管理模式可以归纳分为以事业单位型为主导模式的城市集中代建制模式和以企业为主导模式的分担代建制模式。虽然在现阶段的客观条件下，事业型集中代建模式目前具有较大的可行性，但从市场经济的进一步完善、各类代建企业的长远发展和成熟的最终趋势来看，应该是完全市场机制的企业型代建制模式更具优势。 　　2.2我国代建制模式存在的问题 　　非经营性政府投资项目实施代建制，有助于政府提高管理水平，使政府从项目管理中解放出来，加快了政府职能的转变，使其向服务型政府职能转变，有利于我国市场经济体制的进一步完善和政治体制改革。但同时不得不承认，代建制在我国仍处于探索和完善阶段，国内对代建制仍然缺乏比较系统和全面的研究与实践，国家也没有对代建制的相关法律、法规、取费、代建人资质管理、代建市场准入条件等制定统一的参考标准，不同的城市在推进政府投资项目代建制过程中，根据各自情况选择了不同的模式和方向，在实施中存在许多矛盾和困难，还存在许多亟待解决的问题。 　　（1）代建单位法律地位不明确造成代建单位无法履行应有职责 　　代建制的实施初衷