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镶嵌式自主理论视角下城中村改造问题的研究 　　摘要：城中村改造是社会治理的一个缩影，镶嵌式自主理论从内在阐述了镶嵌式自主的双向性，村集体为主体的自主改造必须与政府密切合作，而政府与社会协作，形成镶嵌关系，实现既定政策目标。本文从多元利益主体的角度分析了在城中村改造过程社会治理的嵌入和自主失衡的内在逻辑，包括前期的多元主体利益博弈、中期的自主治理的行政化以及后期的社会排斥的集中化体现，进而以镶嵌式自主理论构建分析框架，提出行动策略，以期解决现实困境和利益协调问题。 　　关键词：镶嵌式自主 城中村改造 社会治理 全流程治理 　　中图分类号：C912 ；TU984.1 文献标识码：A 　　引言 　　国家治理体系和治理能力的现代化成了当下热议话题，国家和社会的互动关系也应当予以重视。国家治理体系现代化视角下，社会治理结构体系、功能体系、运行体系、工具体系的内涵外延都发生了深刻的变化 [1]，打破了传统社会管理中政府独揽的局面，构建了政府负责、公众参与、社会协同的多元治理格局。运行体系由原来的自上而下的运行方向转变为互动式、多向度的运行路径，形成了一种纵横交错的治理网络。[2] 城中村在改造的过程中，利益主?w呈现一种多元化的趋势，包括政府、村民、开发商在内的三个主体都参与其中，本文以镶嵌式自主为理论视角，研究了城中村改造前期、中期、后期的治理困境，构建镶嵌式自主治理的理论框架，提出了“准备――嵌入――反嵌――完成”的全流程治理，进而提出了相应的行动策略，以期有一定的现实意义。 　　1 城中村改造的内涵及政策演进 　　1.1城中村的内涵 　　城中村现象是城市化进程中边缘化社区的体现，不同学者界定了城中村的内涵外延。李钊认为城中村就是在城市快速发展过程中，城市将距新旧城区较近的村庄纳入城市建设用地内，这些村庄就是城中村[3]。李培林认为城中村是指那些位于城市和村落之间的混合社区[4]。李诚认为，城中村指在城市建成区内所保留的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然传承农业社会的农村聚落点。[5]结合以上学者的观点，本文认为城中村不仅仅是一个物质空间上的概念，更是空间结构和形态的变化，既包括基础设施等硬件方面，也包括社会治安、教育文化等软件方面。 　　1.2 城中村改造的政策演变 　　政策存在明显的阶段性，不同时期的政策偏重内容不同。该政策演化过程大致分为以下四个阶段：第一阶段是1980年至1989年，政策强制性作用明显，主要是规范和限制村民自下而上的开发建设活动；第二阶段是1989年至2004年，政府则不断出台新的规范政策以限制村民建设，呈现出村民与政府两主体相互争夺、反复博弈的景象；第三阶段是2004年至2009年，政府开始寻求与村民合作进行开发建设，出台相关规范性政策以引导村民与村集体的开发建设行为；第四阶段是2009年至今，突破了由村集体或村股份合作公司改造的限制，进一步指出土地权利主体个人可以在符合规划的基础上自行进行城中村改造，充分发挥了权利主体改造的积极性，同时保障了其利益。2015年，国务院意见明确指出了推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式以及构建多元化棚改实施主体。[6] 　　2 城中村改造的治理困境 　　2.1 改造前期：多元主体的利益博弈 　　由于政府部门的官员也是经济人，城中村改造的成效直接和官员的职位挂钩，他们在资源供给和整合的过程中会呈现一种高度组织国家内低度整合的特征。为了贯彻国家意志而形成了一个严密的科层组织，但这并不表明这是一个高度整合的社会，社会呈现出一种蜂窝式的结构。[7]机构和部门却各有着自己的利益；村民在城中村改造中一方面会侵害他们的既得利益，另外一方面，地方政府而少关注农民工的生活与未来发展。开发商利益表现在追求自身利益的最大化。企业的逐利性，他们在城中村改造的过程中追求自身利益的最大化。[8]城中村改造存在着巨大寻租市场，是开发商创造利润的一个重要基础在镶嵌式自主的理论框架下，开发商是独立于政府、村民的第三方力量，寻求内部寻租空间，会导致失衡现象的产生。 　　2.2 改造中期：自主治理的行政化 　　自主治理行政化，会使得镶嵌式自主性弱化，而由于政府管理缺位，加剧了政府和社会之间的“脱嵌”。城中村改造要实现五个转变，其中包括了管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体。[9]一方面由于村集体股份公司拥有了大量经济资源，居委会成了一个政治象征意义的存在，成了居民自治的一个“符号”。另一方面是政府部门的管理缺位问题。政府财力有限以及政府人员配置限制的前提下，村落的管理工作未能得到妥善落实，政府部门难以应对突然增加的大量村落管理的职责，而城市的街道办也因为管辖范围过大而无法进行有效的落实执行。 　　2.3 改造后期：