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高校内部控制制度建设的研究 　　一、高校内部控制制度存在的问题 　　我国公立高校办学经费主要依靠政府财政预算内拨款，财务管理是高校顺利开展各项工作、完成各项任务的财力保障。目前，公立高校作为事业单位，其内部控制的系统性和规范性要求，主要依据2011年11月财政部《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）和2012年2月财政部发布的《事业单位财务规则》两大文件。由于长期受计划体制的影响，其内部控制制度建设和研究在相当长的时期内没有引起重视，高校内控制度建设滞后于企业，在基建、采购、教材、招生等领域腐败案件频繁发生。 　　（一）管理层内部控制主动性不强 内部控制受人为因素影响，尤其是管理者的态度对内部控制环境起着决定性的作用，内部控制能否发挥有效作用取决于管理者。我国实行的是党委领导下的校长负责制，虽然这是办好社会主义大学的政治原则和根本保障，但是高校领导班子成员以及职能部门负责人多数是“双肩挑”干部，他们在知识结构和专业素养方面无法适应日益复杂化和专业化的高校管理工作的需要，而且难以把全部精力投入到管理工作之中，因此经验性的管理者居多，专业化水平不高。另一方面，受官本位思想的影响，对高校领导及管理层的内部监督形同虚设，管理层缺乏内部控制的外在压力和内在动力。 　　（二）预算编制与执行相互脱节 财务预算是对未来经营活动进行的具体规划，是控制经营活动的依据。目前，我国高校财务预算的主要问题是对预算重视不够、预算编制不科学、预算执行不得力。主要表现在：长期以来预算控制只是财务部门的事，包括预算目标的确定、预算编制、预算考评都由财务部门来承担，设立专门预算管理机构的高校十分罕见。而且，预算管理制度建设落后，很难见到从编制到执行、评价等环节的成套规章制度，或者缺失、或者细碎化；预算编制过程随意性大、执行过程约束软化，在预算实际执行中上报预算和实际执行预算不相符、预算编制和实际执行相互脱节的现象普遍存在；预算对经济活动的硬性约束不强、风险控制意识淡薄，预算执行过程与监督检查常常处于脱节状态。 　　（三）内部收费控制不够规范 随着教育体制的改革，高校教学经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资，高校频繁参与市场经济，在工程建设、设备物资采购、招生录取等方面拥有的自主权越来越大，加之近年来高校扩建使校内各部门和教学单位所拥有的资源也越来越大，在学校鼓励多渠道创收政策下，校内部门利用所经办业务和所拥有的学校资源进行的各类收费越来越多，有的规范收支，纳入学校财务统一管理，但有的收费创收并不上缴或收支余额上缴，缺少有效监督，形成部门“小金库”，需从内控制度上进一步规范。 　　（四）资产保护控制薄弱 长期以来，高校执行的事业单位会计制度，固定资产不计提折旧，购置经费来源于国家拨款和预算外收入，只注重需求，不注重效益。在固定资产管理中保管维护不力，入账价值不准确，违章处理不严，处置、租赁资产随意性较大，销账不及时，长期不进行固定资产盘查，使固定资产账实不符。再加之部门之间相互攀比，竞相购买现代化设备，重复购买，设备利用率低下。 　　（五）监督机制不够完善 长期以来，我国高校内部控制制度十分薄弱，缺乏风险定期评估机制。高校内部审计监督的管理职能未能发挥，内审部门的主要作用仅限于审计的功能，局限于对学校预决算和财务收支业务的审计。内部审计工作一般都是通过校领导层来安排的，缺乏足够的自主选择权力，独立性受到限制。当前，高校内控风险评估机制主要是迫于国家相关法律法规的压力，很少有高校自发进行风险评估机制建设，更没有对这些控制过程的效率和效果进行专项风险评估。高校内部设立的审计部门缺乏独立性，其审计职责也只限于财务审计，难以承担学校风险定期评估机制的功能。 　　（六）内控关键岗位管理人才缺位 高校内部控制关键岗位的管理水平和能力，既是影响高校内部控制制度建设的主要因素，更是决定高校内控效率和效果的重要支撑。然而目前，我国高校内控的管理人才匮乏，尤其是在资金管理、物资采购管理、票据管理、建设项目管理、债务管理、合同管理等关键岗位上，存在着岗位设置不全、管理人员专业素质不高、人才缺失严重等现象。 　　二、美国高校内部控制制度建设的借鉴 　　在西方发达国家高校案例中，美国高校普遍重视内控管理，依据“内部控制委员会”（COSO）全面风险管理框架和国际内部审计发展理念，从大学文化理念、治理结构和业务管理等层面全面确立内部控制制度，形成了较为完善的高校内部控制机制，对降低高校运营和财务风险、加强内部控制起到了良好的作用，其成功的制度和经验为我国高校提供了有益的启示。 　　（一）教育经费收支的全面预算管理 美国高校实行十分严格的教育经费收支的全面预算管理制度，包括经费预算管理的事先规划、事中控制和事后考核奖励。通过实施全面预算管理制度，学校能