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农村最低生活保障制度瞄准剖析 　　[摘 要]本文通过对湖北省G村农村最低生活保障制度实施情况进行实地调查，以案例形式描述了农村低保的实际实施情况及低保户状况，认为农村低保制度实际实施与政策目标之间存在瞄准偏差，并进一步从制度设计及政策实施背景出发，分析瞄准偏差产生原因。 　　[关键词]农村低保 瞄准 实施情况 　　 　　农村最低生活保障制度，作为建设农村社会保障体系的一项基础工程，是农民维持生计的最后一道“收入安全网”，是构建农村和谐社会、维护农村稳定的“最后一道防线”。在国家大力解决民生问题的大背景下，农村低保正日益走上正轨。截至2007年6月底，全国已有31个省区市初步建立了农村最低生活保障制度，覆盖2068万农村居民。科学合理地界定农村居民最低生活保障制度的保障对象是建立和完善农村最低生活保障制度的基础。在农村最低生活保障制度基本形成之时，弄清低保对象，保障应该保障的人是农村低保工作的实施重点。现有研究结论集中于陈述现状、提出政策建议，暂无学者通过分析具体实施过程，探讨低保制度实际实施与政策目标之间出现瞄准偏差的原因，并通过对原因的分析，得出相应结论并探索解决方案。基于此，本文主要结合对湖北省G村的实地调查，分析低保对象的实际确定程序，结合乡村背景，探索农村低保制度与政策目标出现偏离的原因，并思考解决方式。 　　 　　一、调查地背景及研究方法 　　H市农村低保工作于2007年4月开始， 7月向第一批符合条件的农村对象发放低保金。H市总受益户数6976人，共18154人被纳入保障体系，人均月补助水平30元。G村共7户低保户，占总户数的2.3%，与H市的水平相当。 　　本次调查主要采取问卷调查法及深度访谈法。调查对象分五类：低保户；收入较低但是未被纳入低保保障体系的“低保边缘户”；相关知情人士，如低保户和低保边缘户的邻居等；村委会；H市及Y镇相关官员。 　　 　　二、调研结果及分析 　　（一）农村最低生活保障制度瞄准情况 　　1．农村最低生活保障制度瞄准对象 　　《H市农村居民最低生活保障政策摘要》规定，农村低保对象范围为：持有H市农村户口且长期居住在H市境内的农村特困户，凡当年人均纯收入低于800元的，按月人均救助30元的标准予以救助。主要有四类：“三无”对象；痴呆傻残家庭；因病或因突发性灾害致贫的家庭；其他家庭。 　　2．农村最低生活保障制度实际瞄准情况 　　下文依据《摘要》中“人均年纯收入低于800元”这一标准分析实际瞄准情况。符合这一标准即认为是应纳入低保体系，反之即被认为与政策目标出现偏差。至于这一标准本身的缺陷，将在下文进行具体阐述，此处暂不考虑。 　　（1）符合标准的农户均被纳入保障体系 　　G村符合标准的共四户。分别是因为家庭成员年龄大、缺劳力；人口多；健康状况欠佳（精神病患者）、人口多；受到重大生活事件的冲击，家庭成员生病、主要劳动力死亡，因而人均收入低于80元/月。 　　（2）“低保边缘户”进入与政策目标存在偏差 　　收入情况相似的“低保边缘户”，由于社会关系或个人表现不同在进入上存在偏差。具体案例情况如下： 　　 　　此案例人均月收入为84.72元/月每人，按照标准的操作规范，LSQ家不能算作低保户。对此，村干部作此评述：“虽然情况马马虎虎，也还闹得两个钱，但是看起来过的可怜兮兮的，给他报个低保上去，就算帮帮忙。村里的人即使知道了也没有太大的意见。” 　　 　　LJW家并非低保户。对此，村干部的说法是：“他家？你看他（指LJW）经常在外面玩，他老婆又老打牌，过得那潇洒，还拿低保？” 　　两案例比较可以看出，实际执行中，低保申请权掌握在村干部手中，而非家庭困难的个人，村级低保候选人的选择具有很强的主观性、随意性。“低保边缘户”，如果日子过得看起来不是那么“如意”，就很有可能被评上低保；而收入确实很低，但“玩得比较开”的人，却往往会因为平常的“潇洒”而被别人忽略。此案例也表明村委会在决定低保户时，消费情况也是一个重要的标准。 　　 　　CMS家与村干部陈春堂是本家，并且关系很近。此案例表明，亲疏关系影响低保户的进入。 　　（二）实际瞄准结果形成原因分析 　　本文通过分析农村低保对象确定的实施过程，结合村级组织制度情况，认为实际瞄准结果是在现有制度及背景约束下各方多次博弈形成的、被大多数人接受的结果。结果偏离原因如下： 　　1．收入核算标准难实施，制度需磨合 　　贺雪峰（2003）认为，任何成文制度的推行都是一种强制性的制度变迁，这种制度变迁不仅可能存在自身不成熟方面的问题，而且于原有非正式制度安排的磨合需要一个过程。H市农村最低生活保障制度从2007年开始实施，整个体系对制度的适应需要一定的时间。 　　但不能否认的是，以人均纯收入作为低保标准的