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国有资本投资运营公司监管剖析 　　《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。自国有企业改革以来，国有企业与政府的关系一直是国有企业改革的“重中之重”。2003年后，国资委根据国务院授权履行国有资产出资人职责，依法对国有资产进行监督管理。之后国资委与国有资本投资、运营公司的关系不断改进，特别是三中全会以后，伴随改组组建国有资本投资、运营公司改革的加速，对国资监管机构与国有资本投资、运营公司层面关系的认识更加明确清晰。 　　一、国有资本投资运营公司监管体制的演变 　　改革开放以来，我国国有资产管理体制经历了从直接管理企业，到管人管物管资产相结合的发展历程。其中国有资本投资、运营公司（亦可称“两类公司”，或“平台公司”）授权经营的改革要早于国资委的成立。自1993年十四届三中全会确立“政资分开”原则以来，国务院和各地政府在国有资产管理、经营和监督等方面进行了大量探索。一是对国有资产管理的组织形式进行了有益探索。1988年国务院成立了国家国有资产管理局。上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分别建立了国有资产监督管理机构。二是对国有资产经营方式进行了改革试点。1994年国务院决定对中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。延续着这一改革思路，1998年以后国务院先后批准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。 　　2003年3月国资委成立后，我国确立了国有资产监管机构作为出资人代表的体制，国有企业改革进入到出资人机构主导的新阶段。国资委作为国有资产所有者代表机构，专门承担国有资产监管职责。随后“??资委――国有资产投资经营公司――国有企业”三层次的国有资产管理体制逐步建立。国资委由国务院授权代表国家履行出资人职责；国有资产投资经营公司，受国资委委托，负责国有资产的产权运营和投资运作，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系；国有企业以利润最大化为目标，自主经营，实现国有资产的保值增值。现行的国有资产监管体制，通过三层次授权经营，成功实现“三个分离”，有利于解决国有资产出资人缺位问题。一是国有资产出资人职能和政府公共管理者职能的分离，即政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了“政资分开”。二是所有权与经营权的分离，国资委明确无误的定位是“履行出资人职责”，绝不是“管理国有企业”，从而有利于从管企业向管资本转变，而经营权则由国有资产经营公司组织管理，市场化运作。三是国有资产的资本营运与生产经营相分离，即国有资产营运主体负责国有资产资本运营，其出资的企业运用包括国有资产在内的全部企业资产从事生产经营。 　　2015年9月，《中共中央、国务院深化国企改革指导意见》（《指导意见》）在“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”部分提出，科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。 　　2015年11月，《国务院关于改革完善国有资产管理体制的若干意见》在“改革国有资本授权经营体制”部分提出，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。 　　从改组组建国有资本投资运营公司的实践看，十八届三中全会以来，在各级国资委的指导、推动下，国有企业已经开展国有资本投资、运营公司的试点。2014年7月，国资委先行在中央企业中启动2户投资公司试点工作。国资委选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。2016年以来，在原有两家试点的基础上，试点企业扩展到了“2+8”共计十家，即诚通集团、中国国新两家运营公司试点，国投公司、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、