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协同治理视角下失地农民问题政府管理路径初析 　　摘 要：当前中国“三农”问题的重中之重是失地农民问题。失地农民问题的根本原因在于被征地农民的权利贫困，具体表现为失地农民土地知情参与权被屏蔽、失地补偿远低于长远生计需求、利益表达渠道不畅通等。在完全仅依靠政府进行管理的情况下容易因利益主导出现治理失衡。基于协同治理的研究视角，建议地方政府引入失地农民协会、社会工作者等其他社会功能主体构建社会安全网络进行协同治理，共同保障失地农民利益，同时减少地方政府的行政管理与维稳压力。 　　关键词：失地农民；协同治理；管理困境 　　中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）26-0033-03 　　一、问题的提出 　　“三农”问题是国家之根本。国家中央一号文件在1982—1986年连续5年、2004—2013年连续10年间均以“三农”问题为主题。中国的“三农”问题源于建国初期推行的以重工业为中心的工业发展政策，如采取行政手段强行对工农业产品实行价格剪刀差、实行严格的户籍制度等。这些措施导致工业畸形发展，农业更加落后。简单来说，“三农”问题的实质可以归结为以牺牲农民利益为代价发展城市和工业，换取经济的高速增长。 　　现阶段的“三农”问题主要表现为因征地导致的失地农民问题。为了加强征地管理，国土资源部2010年6月26日发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，标志着中国征地制度建设迈出重要步伐。然而，由于地方政府的土地财政和执行力等原因，征地管理中依然官民冲突不断，而且矛盾愈演愈烈，管理常陷入困境。 　　国家统计局数据显示，2011年中国城镇化率达51.27%[1]。中国城镇化进程逐年稳步推进，但在这一过程中很容易出现“被城镇化”的问题。地方政府为了短期政绩，以地生财或者以地套现，大规模征收农民土地，使农民被动上楼。由于农民承包的土地兼具生产资料及家庭财产等性质，侵占农民的土地也就剥夺了农民生产生活的来源，若不能对他们做出妥善安置，便会产生一系列的失地农民①问题。根据国土资源部的数据，目前全国1/3以上的群众上访归因于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，失地农民问题已经从中国发达地区的局部社会问题扩展为全国性的社会问题。因此，研究失地农民问题具有很强的现实意义。 　　二、协同治理理论概述 　　治理理论的产生是因为认识到市场和政府的失灵，即单纯依靠市场调节或单纯依靠政府的行政命令手段都无法实现资源配置的“帕累托最优”状态。治理理论的兴起缘于政治重心从“统治”到“治理”、从“善政”到“善治”的转变，这种转变最直观地体现在于政府不再完全垄断一切权力。除政府外，其他社会主体如非政府组织、公司、企业等也承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能，它们相互依存、互相合作，通力解决各种冲突矛盾，以实现共同目标。这就是协同治理的本质所在。该理论在对市场、政府、社会三者角色的定位，以及如何实现三者的协调合作等问题上具有重要理念价值和指导意义。 　　与传统的政府单中心治理主体不同，协同治理强调治理主体的多元化，除政府外，市场、社会组织乃至公民个人也可以成为公共治理的主体。对治理理论深有研究的英国学者格里·斯托克认为，多元主体对治理对象职责界定不清，但彼此之间存在权力的依赖，并构成一个自组织网络，通过政府权力和其他主体提供的方法技术共同合作以实现治理目标[2]。 　　中国对协同治理理论的研究在近五六年内兴起，短时间便被学术界普遍接受，成为红极一时的理论词汇，主要是因为其对当前政府在公共事务管理中的瓶颈和困境的突破，并且在平衡政府和社会组织关系的机制化构建中取得了研究上和实践上的巨大成效，这些都使之成为当前公共管理的重要理念追求。从根本上说，它所强调的多元主体间的协同合作能缓解、消除当今政府管理中的社会隔阂和矛盾冲突，以最低的成本实现公共利益的协同增效功能，进而实现社会各方的共同利益。 　　在中国，治理理论已经被引入公共危机、区域合作以及环境保护等政府出现管理困境的重大问题的解决中，并且实践初见成效。但中国仍处于社会矛盾凸显期，尤其在农民问题上还有很多社会问题需要解决，这就需要将协同治理的实践范围拓展至失地农民的管理领域。 　　三、政府对失地农民的管理困境 　　（一）失地农民的权利贫困与案例 　　2005年，时任国务院发展研究中心农村部部长韩俊表示，从1990年以来，全国每年至少有300万农民成为失地农民，其中46%失地后生活水平明显下降，甚至部分成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体。因土地大规模的农转非所引发的社会矛盾近年来持续不断，并且数量上有增无减。秦守勤（2010）认为，当前数以千万计的失地农民利益严重受损，造成原因是多方面的，现行的农地产权制度、农地征用制度、社会保障制度等