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完美社会稳定风险评估制度 　　摘要：随着我国城镇化、工业化进程的不断深入，社会转型期的中国社会稳定风险已经成为重大项目投资中不可忽视的风险因素。2012年末至2013年初国家发改委印发两份关于社会稳定风险评估的文件，标志着我国有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法的正式建立。但是由于制度设计的缺陷，使得该评估体系未能发挥其应有的作用，主要原因是作为委托评估主体的地方政府，同时又是很多重大投资项目的直接推手，直接导致“受雇”于委托方的第三方评估机构不能公正科学对项目真正的社会稳定风险进行评估。本文参考国际经验提出，应将提供贷款的银行作为社会稳定风险评估的委托主体，以完善社会稳定风险评估机制。 　　关键词：社会稳定；评估；委托；主体；银行；贷款 　　中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-02 　　一、我国社会稳定风险评估制度的概况 　　进入21世纪，我国改革开放已经进入“深水区”，国家经济社会的发展到了“爬坡过坎”的关键时期，随着我国城镇化、工业化进程的不断深入，在今后的一段时间里，中国社会将一直持续从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的激烈转型过程。 　　在这一时期内，城乡差距、区域发展差距、贫富差距、文化和教育差距持续增大，人民的法治和维权意识逐步增强，环境污染、土地压力趋于饱和，同时片面追求经济增速所导致的地方政府为拉动经济上马项目与当地利益相关群体的矛盾，呈现越来越尖锐化的趋势。集中表现为房屋拆迁、土地征用、环境污染、外来人口激增等问题引发的群体性事件或个体极端事件，成为社会不稳定的主要因素，因此在项目前期工作中进行社会稳定风险评估工作是十分必要的。 　　2012年底和2013年初，国家发展改革委先后分别印发了《关于重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）（简称暂行办）和《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资[2013]428号）（简称编制大纲）对投资项目的社会稳定风险评估提出了具体要求，各省市参考上述文件也相应制定了地方社会稳定风险评估办法，标志着我国有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法的正式建立。 　　社会稳定风险评估成为项目前期管理的前置性条件，不论是利用国家投资的审批类项目，还是企业投资的核准或备案类项目均需进行社会稳定风险评估工作，这是我国投资项目管理制度的重要里程碑，项目前期工作在制度上真正做到了“以人为本”，跳脱出了项目评估“只见物不见人”的怪象。 　　根据上述两个文件的要求，重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作，分为以下步骤：首先由项目单位编制《项目社会稳定风险分析篇章》（简称《分析篇章》）确定项目的风险等级，之后由项目所在地人民政府或其有关部门（通常为地方发改部门）指定的评估主体组织对《分析篇章》进行评估，并形成《评估报告》对拟建项目存在的主要风险因素；合法性、合理性、可行性、可控性；风险等级；主要风险防范、化解措施等方面提出结论性评估意见。 　　二、当前我国社会稳定风险评估制度的主要问题 　　在文件出台后的近两年时间里，社会稳定风险评估工作机制为维护社会稳定做出了积极贡献，起到了规避、预防、控制项目实施可能产生的社会稳定风险。但是在该机制运行的过程当中，仍然存在着大量的问题，使该体制未能发挥其应有的作用，致使在最近的两年里仍然发生了例如“PX项目事件”、“余杭垃圾发电厂事件”这样的严重群体性事件发生。究其原因主要是评估主体的确定存在制度设计方面的缺陷。 　　在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件印发之前，各地方执行的地方社会稳定风险评估办法中，都将有关决策者、管理者或责任主体确定为评估主体。这种规定，一直受到了广泛的质疑，原因不言而喻，作为地方政府的决策和管理者，即便有“办法”可依，仍然不能从社会稳定层面对“追求GDP而产生的投资饥渴”①发挥制衡作用，不能有效杜绝“社会稳定风险评估”沦为“可批性”论证的发生。 　　正是基于各地方施行社会稳定风险评估时出现的“自己评自己”的情况，在《暂行办法》和《编制大纲》两个文件中，社会稳定风险的评估主体变成了由项目所在地人民政府或其有关部门指定的第三方评估机构，也就是说评估主体转变为例如工程咨询公司这样的独立第三方评估机构。 　　在社会稳定风险评估中引入独立的第三方评估机构是必要的，这样能够提高评估结论的客观性和公正性。但是，“第三方评估机构作为提供有偿智力服务的市场主体，依靠委托者付费而在市场中存活，这种建立在经济利益上的关系，决定了第三方评估机构保护委托者利益的倾向性。”② 　　在现有机制下委托主体并未改变，作为委托者的地方政府