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“宅基地换房”的法律思考 　　摘 要:“宅基地换房”是当前农村集体建设用地流转制度改革的一种尝试,是应对建设用地资源紧缺的一条重要途径。由政府主导的“宅基地换房”模式,虽然能保障农民的居住权利,却侵害了农民的土地权利,且无法从根本上保障农民的生存利益。而由农民或农民集体自主支配土地权利,不仅有助于刺激农村经济的增长,促进集体建设用地的合理流转,而且避免了政府与民争利,最大限度地保护农民的私有财产权利。 　　关键词:宅基地换房;财产权利;保护;土地流转 　　 　　一、宅基地换房的提出及其含义 　　 　　随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程加快,土地资源的需求日益旺盛。而近几年,出于国家粮食安全和可持续发展的考虑,我国政府制定了世界上最严格的耕地保护政策,城乡建设用地占补挂钩等系列措施陆续实施,一些经济较发达地区的城市发展遭遇到了前所未有的建设用地资源瓶颈。与此同时,广大农村地区普遍的分散居住导致了宅基地利用粗放,人均宅基地面积超标,土地资源闲置浪费等情况。尤其在江南经济较发达地区,这种矛盾尤为突出。 　　为了解决这一问题,早在2001年,苏州、无锡等经济富裕地区开始进行了“农民集中居住”的探索。所谓“农民集中居住”,简单地说,就是把住在自然村的农民集中到小区居住。由地方政府委托开发商集中建设农民小区,让农民上楼,原宅基地、空闲地等集体建设用地用于工业建设,并于2006年在江苏全省推开[1]。天津也借鉴了此经验,开始推行“宅基地换房”。 　　所谓“宅基地换房”,是指农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地征收为国有后,再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口[2]。 　　农村宅基地,是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。我国宪法第十条规定,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《土地管理法》第八条也规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”从上述法律规定可看出,农民对宅基地没有所有权。 　　我国农村宅基地所有权归集体所有,宅基地上所建的房屋则是农民的私有财产。为了更好地保护农民的私有财产权,我国《物权法》明确地将农民的宅基地使用权规定为用益物权,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”物权法是规定有形财产归属、利用保护的法律规则。法律确认了农民对宅基地享有占有、使用和一定的收益处分权利。因此,“宅基地换房”,按字面意思理解,应该是财产权利与财产权利的交换,即应是农民以其宅基地使用权换取城镇居民住房所有权。 　　 　　二、“宅基地换房”模式及性质分析――以天津为例 　　 　　同先前颇受争议的“农民集中居住”一样,在“宅基地换房”中,政府主导了全过程。也就是说,政府成为宅基地置换的主体,由政府出资建设集中居住区及相关配套设施,并制订一定的置换标准,然后动员农民迁入集中居住区,交出其宅基地。这一“宅基地换房”的模式有以下特点: 　　第一,行政权力的主导性。 　　“宅基地换房”首先由政府倡导实施,通过行政命令来推行。例如,2006年,天津市发展和改革委员会就发布了《关于印发通知》(津发改区县[2006]70号),从而在全市开展宅基地换房的试点。而各区县委照章行事,甚至出现了各级政府层层订立军令状的现象[3]。 　　第二,土地征收的伴随性。 　　在宅基地换房中节约出的建设用地,除按照国家规定实行城乡建设用地占补挂钩平衡外,其余由政府征收转为国有后挂牌出让。以天津东丽区华明镇为例:原有12个自然村共有宅基地12071亩,新建小城镇用于集中安置农民的土地只需3476亩,而其它8500多亩土地除去复耕还田的之外,可出让的商业开发用地预留了4000多亩,由政府征收后转为国有,从事开发建设[4]。政府利用公共权力征收农民的宅基地,从这一点上看,“宅基地换房”与传统的土地征收颇为相似。 　　第三,宅基地收回的无偿性。 　　通常,村民的宅基地上建有正房、附房及小院等,在“宅基地换房”过程中,政府制定的置换依据是:根据之前房屋普查的数据,将村民的房屋分为主房和附房两种,每一平方米主房可置换一平方米商品房,每两平方米附房可置换一平方米商品房[5]。同样属于宅基地范围的小院不在折算范围之内。而且,政府的补偿也只针对农民的房屋,如果村民的房子是楼房者,农户获得商品房之后,还可以获得政府补给的300-400元/平方米的补贴,如果村民原来的房子