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我国财政转移支付制度剖析 　　【摘要】财政转移支付制度是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要抓手之一。目前我国的财政转移支付制度尚未充分发挥应有的作用。本文从制度视角切入对我国财政转移支付问题的研究，分别针对制度设计、制度实施和制度监督方面存在的问题，提出建设和完善我国财政转移支付制度的政策建议，以推动实现基本公共服务全面均等化。 　　【关键词】财政转移支付 基本公共服务 均等化 　　【中图分类号】F239.41 【文献标识码】A 　　1994年，我国实现了分税制财政管理体制改革。其核心是对中央政府和地方政府的财政收入按照税种进行划分。分税制改革后，中央政府和地方政府有了各自明确的税权，在此基础上，由中央集中财力对偏远地区和农村地区进行财政转移支付，以实现各地基本公共服务均等化，保证经济社会全面持续健康发展。“转移支付”概念从此正式走上我国财政理论和实践的舞台。财政转移支付存在很多分类，通常分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。一般性转移支付是财政转移支付的主要部分，不规定具体用途，体现了中央政府对地方政府的财力支持；专项转移支付必须是专款专用，地方政府要按照指定的用途、指定的项目来安排资金。 　　我国财政转移支付制度经过十几年的改革和建设，各项工作逐步完善，在我国财政工作中扮演着越来越重要的角色。但由于各种原因，目前财政转移支付制度安排上仍然存在着一些问题，影响了财政转移支付制度在推动基本公共服务均等化、缩小地区和城乡差距方面发挥更大的作用。 　　目前我国财政转移支付的制度依据 　　法律层面。目前并没有关于转移支付制度的基本法。转移支付制度在法理上的主要依据是我国的《预算法》。《预算法》在1994年由八届全国人大二次会议通过，并以1994年主席令第二十一号公布。此后，《预算法》经历了多次的修正，最近的一次是2014年十二届全国人大十次会议上修正，自2015年施行。新《预算法》中对财政转移支付的目标、分类、程序等做了一般性的规定，如确认了财政转移支付属于预算范畴，授权国务院制定财政转移支付具体办法，确立了财政转移支付的监督机制。 　　国务院规定层面。国务院得到了预算法的授权，能够制定有关转移支付的行政法规，但在实践中，由于相关的条件并不具备，类似的行政法规并未出台。关于对转移支付制度的设计，国务院更多的是通过发布规范性文件来规范管理。如1993年颁布的《国务院关于实行分税制管理体制的决定》和2001年颁布的《国务院关于印发所得税分享改革方案的通知》，对税收返还、原体制上解、地方上解、中央对地方补助等转移支付项目进行清理和规范。① 　　部门规范性文件层面。在关于转移支付制度的法律、法规存在缺位的情况下，对转移支付制度的规范更多的是通过部门规章和部门规范性文件来实现。如1994年下发的《财政部关于核定分税制财政管理体制税收返还基数的通知》，2002年下发的《财政部关于核定所得税收入分享改革基数返还额的通知》，2012年制定了《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》等。这些文件进一步提高了转移支付的效率和公平，发挥转移支付资金在缩小东中西部差距、城乡差距中的作用，以及提升了在全国范围内提供均等化基本公共服务的能力。② 　　我国财政转移支付制度存在的主要问题 　　制度设计方面：缺乏高层次法律，财权事权划分不明确。一是缺乏高层级法律专门规范财政转移支付活动。我国关于规范财政转移支付方面的制度少之甚少，这种制度的缺失主要涉及关于规范财政转移支付内容的法律支撑以及相关的监管制度。目前我国并未制订有关财政转移支付制度的专门法律，只是以法律确认的方式在《预算法》等相关具有规范性文件的个别条款中具体体现。在我国历史上的两部《过渡期财政转移支付办法》都被废行后，目前我国关于对财政转移支付进行规范的专门性的法律文件只有财政部出台的关于行政方面的规章。这就造成了财政转移支付高效力制度存在缺失的情况。二是中央政府和各级地方政府之间事权和财权划分不够明确。1994年我国实行分税制以来，虽对中央和地方各省之间的财政进行了划分，但是对于中央与地方之间财权、事权界定仍较模糊、不清晰，财权与事权不相匹配，导致在实际工作中，存在中央与地方事权上划下移，或者地方政府大包大揽，分不清自身的主要职能，或者政府与市场职能界定不清，导致职能缺位和越位同时共存。部分政府的公共预算资金仅仅能维持本级政府的正常行政运转和公用事业的发展，基本无法保障本级政府的经济建设发展的资金来源，最终衍生出基层财政演变为“土地财政”。③ 　　制度实施方面：行政性损耗过大，专项转移支付问题多。一是一般性转移支付资金行政性损耗较大。一般性转移支付资金容易出现分配和使用浪费的情况。部分基层政府官员为获取更多的一般性转移支付资金，在北京和省会城市多方运