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基层央行权力监督制度研究 　　 摘要：没有监督的权力必然滋生腐败。权力运行制约监督机制模式中，制度模式最具生命力。基层人民银行普遍建立了完整的权力运行制约监督机制，但随着时间的推延和业务、管理状况的改变，制度建设中存在的不完善、不匹配、不兼容等矛盾逐渐显露出来，必须与时俱进地加以调整与完善。与此同时，要加大度执行力度，事后监督、内审监督、纪检监察监督等职能既要分层次把关，又要密切协同，形成“大监督”合力。 　　 关键词：中央银行 权力监督 帕累托改进 制度创新 　　 　　 十九世纪德国著名社会学家马克斯.韦伯认为，权力有三种类型：来源于传统惯例或世袭的传统权力、来源于别人的崇拜与追随的超凡权力和来源于法律规定的法定权力。只有法定权力才能作为行政组织体系的基础。在现代宪政体制下，凡是有权力运行的地方，都离不开权力制约监督机制。这不仅是权力的性质使然，也是现代民主法治的必然要求。 　　 金融是现代经济的核心。人民银行作为我国的中央银行，处于金融体系的核心地位，基层人民银行作为央行的派出机构，其权力运行好坏必然关系到所辖地的金融稳定大局。因此，必须高度重视基层央行权力运行制约监督机制建设。 　　 一、制度――基层央行权力运行监督的核心环节 　　 （一）基层央行权力类型和特点 　　 人民银行的性质决定了它不同于一般的行政机关，在行使法律法规赋予的行政管理职权的同时，自身也是金融市场的参与者。但是，作为市场参与者，人民银行在市场活动中处于与其它参与者不对称的地位甚至是主导地位。换言之，央行的业务活动过程也是行使公权力的过程。基层央行开展的存款准备金、再贷款、再贴现、资金清算、央行票据、经理国库等业务，都是如此。因此，基层央行的权力可以分为行政管理权力和业务经理权力，而且二种权力相互交织无处不在。从这个意义上说，无论是管理人员还是普通业务人员，都有可能成为权力寻租者。 　　 （二）基层央行现行权力制约监督模式 　　 ――权力模式。即以权力制约权力，也叫分权制衡。就是将行政职能与权力均衡分配给各个部门，使其相互平衡和制约。大多数基层行实行事权与财权相分离，管钱的不用钱，用钱的不管钱，就是这种模式 　　 ――权利模式。即以权利制约权力，它起源于西方近代契约论思想。就是在行政权力分流过程中，分配给公民一定的法定权利，并依靠公民权利来制约行政权力。现行行政相对人的行政复议和行政诉讼权利，员工检举和控告权利等，就属于这一类型。 　　 ――制度模式。也就是以制度或法律制约权力。职权法定是我国行政机关依法行使行政权力的一条重要原则。人民银行基层行作为总行的派出机构，其职权主要由《中国人民银行法》等法律和人民银行“三定”方案等相关法规确定。法律和行政法规没有明确授权的，人民银行都无权管辖。 　　 ――监督模式。即以监督体系制约权力。现阶段，基层行存在多种监督方式，如事后监督、内审监督、法纪监督、民主监督等。各种监督方式监督的重点不同，介入的时机不同，监督的效力不同，各有长短，互为补充。 　　 （三）制度建设在基层央行权力运行监督中的重要性 　　 由于前述四种监督模式中，权力模式、权利模式和监督模式都可以内嵌于制度模式，都需要制度来保障其运行。因此，建立行之有效的权力运行监督制度并保证其落实，对于保障权力的合理运行具有重要意义。基层人民银行集服务职能和管理职能于一身，业务权力与行政权力相交织，很多管理职能依托服务功能来实现，与一般的行政管理机关相比，更需要一套完善的制度体系来保证其有序、合理运作。 　　 二、基层央行权力监督制度建设现状分析 　　 （一）基层央行权力运行监督的层次 　　 按监督的对象和效力的不同，大致可以分为四个层次： 　　 1、事后监督。对每一笔业务的合法性、程序的合规性、要素是否充分有效等进行事后检查。这种监督主要通过在部门内设置事后监督岗和在系统内设置专业事后监督部门来实现。 　　 2、内审监督。主要从风险防控角度对重要业务流程、内部管理过程进行合法、合规性监督。这种监督主要通过专业审计部门开展专项审计、履职审计、离任审计等形式实现。 　　 3、纪检监察监督。从维护系统安全高效运行、确保政令畅通的高度，对系统内的一切组织和个人履行职责、规范言行进行监督。这种监督可以是全方位的，并可延伸至职务行为以外和工作时间以外。 　　 4、民主监督。通过一定的制度设置，让系统内的每一个参与者都成为监督者，从而实现对权力运行的监督。如民主测评、民主评议、提案、信访、举报等。 　　 （二）不同层次监督制度比较 　　 事后监督主要是对业务流程进行监督；内审监督重点对业务流程和管理过程进行监督。二者都以事物合法性和程序规范性监督为主，多在事后进行。从制度设置来说，事后监督和内审监督的制度属于基本制度的范畴，