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中国征地制度中的公共利益：异化、反思及超越 　　摘要　公共利益是土地征收(征用)权存在的前提，也是其限制。由于公共利益的不确定性，在中国征地实践中，假公共利益之名，谋商业利益之实屡见不鲜。在中国工业化城市化进程背景下，公共利益被异化滥用是农村集体土地产权流通与公共利益界定悖论下的现实选择。中国权威主义体制下的政府角色和土地财政同样是中国征地困境的内在逻辑。厘清公共利益的边界，培育农民的博弈力量，引入物业税作为地方政府的主体税种，给予被征土地农民充分补偿。是审视现有与公共利益相关的征地制度后可能的突围方向。 　　关键词　征地；公共利益；异化；制度改革 　　中图分类号　F321.1　文献标识码　A　文章编号　1005-267412009)10-0059-05 　　 　　征地是政府出于公共利益考量，依据法定方式强制取得他人土地并给予经济补偿的行为。公共利益既是土地征收(征用)权存在的前提，也是其限制。公共利益在征地实践中被泛化、虚化和绝对化是中国土地征收(征用)失范和无序的根由。中国征地乱象导致大量土地被利益集团攫取，严重损害了农村集体土地所有者的利益，引发了诸多社会矛盾。因此，重新审视中国工业化城市化进程中的公共利益，为改革完善征地制度厘清思路并提出可能的解决方案，无疑具有重要的理论意义和现实意义。 　　 　　一、问题缘起：公共利益的内在冲突及其在中国征地实践中的异化 　　 　　1　公共利益：一个多学科概念的迷思 　　公共利益是一个既通俗又深奥的概念。言其通俗，是因为每个人都能对其涵义有所感知；言其深奥，是因为该概念具有极大的抽象性和不确定性。因此，“公共利益”是经济学、公共管理学、政治学、社会学、法学甚至哲学等诸多学科的重要概念，人们从不同的角度探讨其本质以及实现公共利益的途径和方法。“公共利益”由“公共”和“利益”两个词组成。“公共”一词在中文中具有“公用的、社会的”意思，“公共”与“私人”、“个体”相对立。但正如马克思主义哲学“对立统一”观点所指出的，两者并非水火不容，势不两立，而是保持着或隐或现的联系。比如，多少个人(个人利益)才能构成公共(公共利益)?个人(个人利益)怎样组合才能成为公共(公共利益)?这是一个棘手的问题。而利益，从哲学视角来看，它是一种对主、客体相互关系的价值判断，是被主体获得或肯定的积极价值。利益会因个体感觉、兴趣的差异而有所不同，并随着社会发展、价值观念的变化而变化。在“公共利益”中，“公共”是利益主体的范围问题，“利益”则与价值判断有关，二者皆属于不确定的概念，由二者组合而成的“公共利益”必然是一个更加不确定的概念。这种不确定不仅表现为受益对象的不确定，其利益的内容同样不确定。正是由于公共利益的不确定性，使得公共利益在实践中经常被异化，成为侵犯个人权益堂而皇之的理由。一旦脱离构成整体的个体之后，公共利益便可以通过想象而无限夸大，甚至被神化。导致公共利益不仅在理论上产生难以自圆其说的悖论，而且在实践中成为压在个人身上的一个沉重幻影。 　　 　　2　公共利益的现实解读：并非虚拟命题 　　不管人们如何看待公共利益，但它始终是客观存在的。正如马克思在论述公共利益的实质时所说，“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”在任何社会中，都存在着公共利益的广阔空间，比如对安定的社会秩序和良好的生活条件的追求是大多数人持有的共同立场。在一个利益多元化的社会中，虽然各个利益主体间的矛盾和冲突不可避免，但经过协调，符合大多数人的利益就是公共利益。而且，公共利益的不确定性恰恰为人们在特定社会条件下结合自己的需要而做出具体解释提供了灵活的空间。 　　 　　3　中国征地实践中的公共利益困境 　　世界各国(地区)的土地征收(征用)制度无一例外地规定了土地征用的先行前提是公共利益的潜在需要，其主观目的是为了满足社会公共福利的增长。但在中国，借“公共利益”之名，谋商业利益之实的征地事件屡见不鲜。数据显示，截至2007年底，全国征地用途中仅有20％土地是出于绿化等公共利益需要，80％的农用地被征用后则转做房地产开发等建设用地。通过征地，政府可以借此增加税收、刺激投资、促进经济增长。但是，社会公共利益未必能同步实现。相反，其负效应也愈来愈明显：土地资源的浪费、环境污染的蔓延、房地产价格的攀升、失地农民的增多、贫富分化的加剧等，都会导致社会公共利益的缺失。一个广为人知的事实是，被征土地收益分配比例为：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％(温铁军，1996)。因此，在政府、开发商、农村集体和农民的博弈中，农民成了最大的输家和最大的利益受损者。公共利益被滥用的结果是它纵