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环境行政许可八个立法原则 　　摘 要：在现代社会，许可证制度是防范环境风险最主要的法律制度。目前，学界对行政许可的一般立法原则（法律保留原则、便民效率原则、信赖保护原则、公开公平原则等）探讨甚多，而对环境行政许可具有自身特色的立法原则探讨较少。环境行政许可具有风险品性、科技背景、利益权衡、代际平衡、国际关联等五个特征，因此，环境行政许可的立法，除了须遵循行政许可的一般立法原则外，还须遵循预防、谨慎行事、合理开发利用、污染者负担、科技促进、公众参与、协同合作、国家环境资源主权与不损害国外环境等八个立法原则。这八个原则对具体制度的建构均有明确的要求，并在特定情况下使许可举证责任发生转移。 　　关 键 词：环境风险；环境行政许可；立法原则；制度建构 　　中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０２－００９２－０８ 　　收稿日期：２０１１－１０－２０ 　　作者简介：姜敏（１９７１―），男，四川眉山人，西南政法大学博士研究生，研究方向为环境法和行政法。 　　从世界各国的环境立法来看，许可证制度是防范环境风险最主要的法律制度。由于这一制度便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的活动严格限制在国家规定的范围内，使政府能够有效进行环境管理，因而其在现代环境法上得到广泛运用，有学者甚至将其称为环境风险控制的“支柱性”制度。［１］（ｐ２２３） 　　任何法律制度的建构，都必须遵循一定的立法原则。总体而言，环境行政许可的立法原则，可以分为环境行政许可与其他行政许可共有的立法原则和环境行政许可特有的立法原则两类。前者为行政许可的一般立法原则（包括法律保留原则、比例原则、便民效率原则、信赖保护原则、公开公平公正原则等），属于行政法学的研究范畴，而后者属于环境法学的研究范畴。自《行政许可法》颁行以来，学界对行政许可的一般立法原则探讨甚多，而对环境行政许可特有的立法原则探讨较少，难以有效指导环境行政许可的立法实践。近年来发生的吉林石化分公司双苯厂污染松花江案、深圳西部通道环评审批案、北京“西――上――六”输电线路工程环评审批案、北京地铁四号线工程振动妨害争议案等典型案例，都不同程度地反映出我国环境行政许可制度建构的不足，这与理论上的缺乏不无关系。本文从分析环境行政许可的特色出发，对环境行政许可所特有的立法原则作一研讨，以期为具体的制度建构提供有益的建议。 　　一、环境行政许可的特色 　　明晰环境行政许可相对于其他行政许可的特色，对于建构具体的环境行政许可制度尤为重要。从环境行政管制的整体结构来看，环境行政许可相对于其他行政许可，具有以下特色： 　　⒈风险品性。可能对生态环境造成损害的活动、行为，是环境行政许可管制的对象。与一般的损害相比，环境损害具有治理难、恢复难的特征。在经济上，与采取预防措施相比，恢复与治理费用相当高昂。例如，泰晤士河的治理就花了一百多年的时间，耗费巨额资金。据经济学家测算，预防污染的费用与事后治理的费用比例高达１：２０。而且，在大多数情况下，环境污染和生态破坏是不可逆转的，很难消除和恢复。例如，重金属的污染、土壤沙漠化均很难消除。自然景观的破坏、物种的灭绝、热带雨林和原始森林的消失均无法恢复。以上特征决定了环境行政许可的决策必然具有高度的“风险品性”，一旦决策失误，往往造成无可挽回的损失。这种“风险品性”，客观上要求环境行政许可法律制度的建构，必须以预防环境损害的发生为宗旨。 　　⒉科技背景。环境行政许可的最大特色在于其涉及高度的科技背景。许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月后才被发现。例如，农药ＤＤＴ在被发现对环境生态的危害之前，几乎被视为神药般膜拜。在对臭氧层探测的结果尚未发布之前，人们根本无以体会用途广泛的氟氯化碳（ＣＦＣｓ）竟是罪魁祸首。此外，环境问题在因果关系的认定上亦格外困难，时常牵涉到科学上的极限，无法立即给予一个肯定的答案，以作为认定责任或采行相应措施的依据。我国三峡工程的环境影响评价，便是一个在科学上都难以有定论的例子。再者，理想环境品质的设定、环境影响的评估、环境改善的认定等，亦涉及科技水准的考量，在立法政策上应作出与现行科技水准相等的做法，或作出超越现行科技水准的要求，由企业努力去跟进。由于此种高度的科技背景，使得环境行政许可更具决策风险，所作的许可决定在日后有可能被证明是错误或偏差。然而，虽然涉及到科技与资讯上的未定，环境决策却不能停摆，在许多情况下往往决策于科技未知之中。 　　⒊利益权衡。环境行政许可往往与自然资源的利用息息相关，用与不用或者是如何使用现存的资源，时常引发产业者的经济利益与受害人的健康权、生存权的冲突，间接触动消费者的消费权益、从业劳工的健康权与工作权以及相关企业的竞争优势等广度