行政程序法典将成为我国保障依法行政基本程序法.docVIP

行政程序法典将成为我国保障依法行政基本程序法 　　 随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入进行，以及法治国家和法治政府建设目标的确立，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。据全国人大法律委员会介绍，2005年3月，十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议尽快制定统一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、调整范围、主要内容等提出过具体意见和建议。笔者作为全国政协委员，也曾把制定统一的行政程序法典作为提案递交全国政协，并引起了有关方面的重视。 　　 　　 一、什么是行政程序？什么是行政程序法？ 　　 　　 对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面的立法那样重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需要不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国《行政诉讼法》的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事；同时，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容乐观，虽然我国近十多年来相继制定了《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》等重要行政法律，行政强制法、行政收费法等也在加紧制定过程中，但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。在这种情况下，制定统一的行政程序法典，无疑反映了时代的要求，反映了人民的呼声，它的出台无疑将对中国的行政法治建设产生难以估量的影响。 　　 程序，是人们按照时间前后安排自己行为的步骤和顺序，它体现了事物之间客观的、内在的联系，也体现了人的活动的有目的性和有序性。行政程序是有别于立法机关的立法程序以及司法机关的司法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既要规范行政机关的行政行为程序，同时也要规范行政相对人的行为程序，但它主要是规范行政机关在行使职权过程中必须遵循的步骤、方式、顺序、时效等方面的规则。现代行政程序法的直接功能是规范、约束、监督行政权的合理行使，一方面促进行政机关工作效率的提高，另一方面防止行政机关侵犯行政相对人的合法权益，使行政相对人的利益得到切实的保障。从一定意义上来说，行政程序法的本质是人权保障法。行政程序法的存在有两种形态，一种是行政程序法规范分散存在于行政法律、法规、规章中，往往涉及规范某一种类的行政行为的程序；另一种是制定一部统一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的统一法典。现在，纳入全国人大常委会立法规划的行政程序法是指后一种，就是要借鉴世界上很多国家和地区的经验，制定一部适合我国国情的统一的行政程序法典。 　　 　　 二、为什么要制定行政程序法？ 　　 　　 我们每个人都生活在人际关系交织的社会中，现代社会的人际关系更加紧密，整个社会生活离不开管理，以至于我们每个人都免不了要同政府打交道。西方有句俗语：现代人“从摇篮到坟墓”都离不开政府的管理，此言并非言过其实。但是，还要看到，政府管理也免不了有偏差，因为政府的行为是由政府工作人员做出来的。政府工作人员也有七情六欲，如果没有法律和道德的约束，他们很容易做出伤害人民的事情来，这就是要求政府依法办事最浅显的道理。除此之外，政府工作人员也有行政能力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其工作人员的行为，提高他们的执法水平。除了对他们的实体法方面的要求外，很重要的就是对他们行为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所欲办事，往往集中地表现在他们不按法定程序办事，想怎样干就怎样干，以致背离政府存在的目的。大家知道，历史上各类专制政府有一个共同特点就是信息不公开，搞暗箱操作，什么事情都不让老百姓知道；专制政府还有一个特点就是蛮不讲理，“君要臣死，臣不得不死”，没有什么道理可讲的。现在我们已经处于人民当家作主的民主时代，情况已经大变。但是，应该看到我国是一个具有几千年封建专制传统的国家，官本位、权力至上的传统没落观念还不可能荡涤干净。即使经过了多年的改革开放，旧观念、旧传统还有相当大的市场。我们的资讯公开还有许多的限制；有些执法部门乱处罚、乱征用、乱强制，根本不讲什么理由，更不告知人民救济之道。近几年，听证之风开始盛行，但群众反映说：有些物价听证会完全是走过