行政生态平衡大部制改革另一面.docVIP

行政生态平衡大部制改革另一面 　　【摘 要】大部制改革是我国目前行政体制改革中的重要内容，在大部制改革的背后，其最重要的动因来源于我国行政生态平衡发展的需要。大部制改革在我国向纵深方向进行也存在着诸多难点和问题，如何围绕着行政生态平衡这个中心，处理改革各方的利益，是大部制改革顺利进行的基石和保证。大部制改革需要与我国的政治、经济、文化环境相适应，实现行政生态平衡，构建和谐的职能、机构关系。 　　【关键词】利益协调；行政生态；大部制改革 　　 　　1 行政生态平衡：大部制改革的理论逻辑起点 　　行政生态学的研究方法是运用生态学的理论与方法研究行政问题，其基本概念和范围主要来自于生物学意义上的生态学。生态学里最重要的观点在于存在与生态这个大环境之中的各要素之间功能的协调和平衡，这正是大部制改革在协调社会各职能部门的功能时必须考量的重要方面。 　　行政生态平衡的理念根源于行政生态学，最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯。而真正使行政生态学成为一门系统的行政分支学科并在行政学中产生重要影响的，则是美国夏威夷大学教授弗雷得#8226;里格斯，他在1961年发表了《行政生态学》一书，使行政生态学成为一门新的、系统的学科，并且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。根据行政生态学的观点，“任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系”。[1]行政生态学则是将行政系统视为一个“生命有机体”，强调任何国家的行政体制和行政管理， 都是一个有机的生态系统或有生命的组织系统。它主要研究行政现象、行政行为与行政生态环境之间相互作用及相互影响的关系。里格斯指出：“在叙述环境对某种主体的影响时，应同时指出主体对环境的影响，唯有把两方面相对的交互作用都察看明白，才算真正建立了生态模式。”[2]事实上，行政生态学应该包括两个面向：其一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政。其二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。 　　2 行政生态平衡反思：我国大部制改革的制度考量 　　2.1 行政生态平衡下大部门的组织形式问题。 　　大部门设立后，部委的内部组织形式将发生很大变化，管理幅度变大，原有的行政首长-分管领导-司长-处长的管理层级在大部门体制下显得过长，需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。在现有的以部-司-处为主要层级形式的模式之外，可能出现部-管理局-处、部-执行局等层级形式。另外，部门权力的过分集中可能会造成人员编制成本提高问题。 　　2.2 行政生态平衡下大部门的协调与管理机制问题。 　　大部门之中，原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，也是一个非常现实的问题。大部门体制下的部长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理，必须得到妥善解决。大部制存在着对主管人压力过重的弊病，主管部长要对大部所有方面的工作负责，这样他的政治敏感力和管理能力就成为关键。另外，在一个大部里，往往有很多个副部长、次长等官职， 　　如果主管部长的能力不强，或者非主管人中有人缺乏优良的品格或组织能力方面存在缺陷，都可以使他们之间产生矛盾和冲突，在工作上互不配合，甚至互相拆 台，势必贻误工作。 　　2.3 行政生态平衡下大部门决策机制与监督机制的强化问题。 　　我国传统的政府权力配置，实际上是以执行为核心的结构。当市场经济带来了利益多元化后，决策必须回应多元化利益，而多元利益下的决策与一元利益下的决策是不一样的。公众要参与，要博弈，要论证，要平衡，这就要求决策要上档次，要有一套“游戏规则”来保证科学民主。大部门的框架，专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径如何保持畅通，需要认真考虑。大部门的监督机制问题也成为与决策和执行分离后的另一重大问题。大部门的职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，也是一个不容忽视的难点。如何把有效监督最终落脚到法律制度上，防止把外部协调变为内部协调，把监督架空，怎样明确权力的边界与底线并确保监督的开放性、完备性等也是应予认真考虑的问题。 　　3 行政生态平衡回归：我国大部制改革的具体行为选择 　　3.1 完善市场经济体制 　　完善的市场经济体制使得政府可以摆脱行使直接的、微观的经济管理职能，转而行使与市场经济的要求相一致的公共行政职能。市场经济条件下政府的一般职能是：促进市场健康有序运行；提供和保障社会公共产品和服务；保护自然环境和消除外部性；实施收入再分配和社会保障；对国民经济的发展速度及结构、方