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行政自由裁量权权力控制 　　摘 要：自由裁量是现代行政发展的重要特征，可以说现代行政主要表现为自由裁量行政。对行政自由裁量权的控制是当代行政法关注的理论之一，同时也是行政主体在行政管理过程中必须解决的一个实际问题。因此，探讨如何适当、合理地控制行政自由裁量权滥用，对于加强依法行政、维护行政机关的权威和保护行政相对个人的合法权益都具有一定的理论意义和实践价值。 　　关键词：自由裁量 综合控权 权力控制 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2008）08-075-02 　　 　　自由裁量权是现代行政发展的重要特征，可以说现代行政主要表现为自由裁量行政。对行政自由裁量权的控制是当代行政关注的理论焦点之一，同时也是行政主体在行政管理过程中必须解决的一个实际问题。2003年3月17日，风华正茂的大学生孙志刚，因未携带任何证件，被错误地当作“三无”人员送至收容所，后被殴打，最终休克死亡。2003年10月8日某报头版新闻，湖南省某市政府节前整顿交通秩序，集中销毁收缴的192辆“黑摩的”，这样大规模地侵犯公民财产权的违法行为，居然作为正面新闻，在媒体上加以宣扬。 　　从实证的角度，笔者认为，以上事实至少说明：当前我们要始终坚持和力倡一种行政法理念，即行政法“应当”是控制行政权力的法，尤其是对行政自由裁量权的控制。行政权的特殊性使行政自由裁量更为广泛的存在，同时，又因其难以驾驭和控制备受中外学者的关注。现代行政主是“自由裁量”行政，自由裁量权分散于行政法的大部分领域，因此，对自由裁量权的控制是行政法综合控制的关键核心。正如有的学者所言，一国行政法学的发展程度如何就看其对自由裁量行政行为的控制程度如何。本文试从权力角度对控制行政自由裁量权滥用加以探讨。 　　 　　一、行政自由裁量权的基本认识 　　 　　（一）行政自由裁量权的概念 　　什么是行政自由裁量权？各国学者的解释不尽一致。美国布莱克法律词典解释为：“在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出作为的权力。”英国著名法官霍尔斯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人的观点行使，应按照法律行使，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的，它必须在所限制内行使。”我国有学者将其概括为，“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限的范围内就行为条件、行为程序、做出作为与否和做出何种行为作合理选择的权力。”从各学者的表述中不难看出，他们对自由裁量权的实质理解就是行政主体在权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下，随意行使的权力。因此，我们可以认为行政自由裁量权是行政主体在法定标准下依据其理性认识而行使选择权的过程的权力。 　　（二）行政自由裁量权的存在 　　1.自由裁量权在何处存在，目前流行的答案是存在于具体行政行为之中，根据可能是现行行政诉讼法的若干规定。具体行政行为中，自由裁量权一般有如下存在行式：第一，法律法规只规定明确的范围和幅度，由行政机关根据实际情况做出最佳的选择；第二，虽有法律、法规规定，但没有明确规定的范围和幅度，或者规定内容过于简单，行政机关依据其职权范围，在不违反宪法、法律的前提下做出适当的处理；第三，在紧急情况下，允许行政机关为保护公共利益或者其他私人利益，依据职权做出适当的处理。 　　2.在抽象行政行为中是否也存在自由裁量权，存在不同认识。笔者认为，自由裁量同样存在于抽象行政行为中：第一，抽象行政行为是行政机关制定行政法规、行政规章和其它具有普遍约束力的规范性文件的行为，各级行政机关都有权依据宪法和法律实施抽象行政行为，在很大程度上它与“政策”、“红头文件”同义，应该说很大一部分具体行政行为以此为依据。第二，其中即使位阶较高的行政立法权，也被行政权所操控，因为这种权力不直接来自人民，而实际上代表某一部门或区域的特殊利益。 　　 　　二、行政自由裁量的两面性 　　 　　现在社会需要能动的行政，能动的行政需要自由裁量权，这是社会发展的必然。但行政自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免产生两方面的作用。一方面是积极的能动作用，即行政自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对依法治国构成威胁。任何事物都有两面性，对自由裁量权缺少必要的监督极可能导致专制。 　　（一）行政自由裁量权存在的必要性 　　1.法律原因。第一，认识的局限性。立法者认识能力的限制使其无法预见未来社会可能会发生的所有情况，这就使法律规则不能完备无遗，不能规定一切细节，把所有问题都包括进去。第二，法律字句表述的模糊性。第三，法律稳定性要求。这是法律的