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行政补偿制度健全与完善 　　在征地补偿中，长期以来，只有土地所有权人才被认为是被征收人，这使得广大农民这个土地的真正使用者在土地征收中始终处于被动地位，没有任何参与权和话语权，其土地利益往往得不到重视和保障。因此，在完善我国征地补偿制度过程中，应当高度重视并切实保障农民作为集体土地使用权人的利益。 　　 　　行政补偿是与行政赔偿相对应的法律制度，是指国家对行政主体（主要是行政机关）不法行为造成相对人的权益损害予以填补的制度。我国目前的行政补偿制度散见于单行的法律、法规中，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出，“要建立健全行政补偿制度”，“完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。”这表明，建立和健全行政补偿制度已经纳入了我国法治政府建设的基本框架，并成为我国全面推进依法行政的重要任务之一。 　　行政补偿制度的建立与发展现状 　　1950年制定的《城市郊区土地改革条例》第九条规定，“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”这是新中国最早的行政补偿制度。2004年修改后的《宪法》第十条、第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地、公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的这一规定为我国在新的历史时期建立与完善行政补偿制度奠定了坚实的基础。从现有的法律规定来看，我国行政补偿制度主要有征收补偿、征用补偿和行政活动调整补偿等三种类型。 　　征收补偿是指国家基于公共利益的需要依法强制取得公民、法人或者其他组织财产权时而为的补偿。由于征收客体及征收方式的差异，这种类型的行政补偿在实践中又有三种表现形式：一是征收集体土地所有权的补偿。《土地管理法》第四十七条第一款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；二是征收城市房屋的补偿。《城市房地产管理法》第六条规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”国务院为此专门出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）；三是准征收补偿，即没有正式的征收行为，但公民、法人或者其他组织的财产权因国家公权力的行使而受到侵害时的补偿。例如，为了保护生态环境，我国当下实行严格的森林采伐限额制度，这样一来许多集体所有的林木，以及公民个人承包国家或集体荒山种植的林木，尽管其所有权仍然得到法律认可和保护，但处分权却受到了限制甚至丧失，这就是准征收，国家对此也要给予相应的补偿。 　　征用补偿是指国家基于公共利益的需要强制使用公民、法人或者其他组织的财产权时而为的补偿。例如，《突发事件应对法》第十二条规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”其他如《人民警察法》、《国家安全法》等等，都有类似的规定。 　　行政活动调整的补偿与公法上的信赖保护原则有关，是指国家对公民、法人或者其他组织因信赖公权力行为所造成的损害而给予的补偿。例如，《行政许可法》第八条第二款规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”在此基础上，《纲要》将其拓展到全部行政活动中，即“行政机关……因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。” 　　行政补偿制度存在的主要问题 　　上述法律规定在保障相对人合法权益方面已经发挥了非常重要的作用，但是对照“国家尊重和保障人权”的宪法原则，现实中的行政补偿制度还有不小差距，存在的问题主要有： 　　公共利益内涵不清，外延过于宽泛，往往导致征收权的滥用。依现代法治理念，公民合法的财产权受法律保护，不受侵犯。因此，从国家的角度看，公权力侵害相对人财产权的行为之所以能够被视为合法的，是因为出于公共利益的需要；站在相对人的立场上，个人之所以要忍受国家的这种侵害，同样与公共利益需要有关。实践中，无论是国家征收集体土地，还是征收城市中个人或单位的房屋，抑或是行政机关单方面地撤回或变更已经生效的行政行为，都必须立足于公共利益的需要，否则就不具有合法性，所谓的行政补偿也无从谈起。可见，明