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行政许可外部性初探 　　摘 要：政府的行政许可行为同市场主体行为一样，都会产生大量的溢出效应，被称之为外部性。这种外部性的存在既不利于行政许可追求公共利益最大化的目标，也在一定程度上影响到了社会的公平，必须内部化。而征收类似庇古税等费用、明确产权、将更多行政许可的决策权交予民众、建立各地区间的利益协调机制是内部化的重要措施。 　　关 键 词：行政许可；外部性；内部化 　　中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０１－００９２－０４ 　　收稿日期：２０１１－０９－２１ 　　作者简介：杨学斌（１９８３―），男，湖南邵阳人，海口市人民检察院法律政策研究室助理检察员，硕士，研究方向为经济法学。 　　 　　外部性，最初是经济学中的概念，即“未被市场交易包括在内的额外成本及收益”，“只要一个人或一家厂商实施了某种直接影响他人的行为，而且对此既不用赔偿，也不用得到赔偿的时候，就出现了外部性。”［１］（ｐ１４８）上世纪６０年代，国外学者就开始把外部性的概念引入到公共领域，如美国经济学家罗纳德?迈金和瑞士学者杰奎里尼?布朗尼明确提出了政府行为外部性的概念并把这种外部性分为正外部性和负外部性两种。近年来，政府行为的外部性逐渐进入了国内学者的研究视野。但国内外学者对公共领域外部性的探讨都停留在政府行为的外部性，而事实上政府行为内涵广泛，笼而统之地谈政府行为的外部性没有实际意义，因为有些政府行为从某种角度来说就具有内部化经济主体产生的外部性的作用，如征收排污费。因此，将政府行为分类，研究某一类政府行为的外部性就显得尤为必要。行政许可是政府行为的一种，是影响公民、法人重大利益的行政管理手段，我国的行政许可事项众多，据统计，仅国务院及各部委颁布的许可事项就达２５００多项，省级政府也在大量运用着行政许可手段，如北京市原有行政许可事项１３０４项，山东省总计２２００项。［２］涉及到了经济、生活的方方面面。分析行政许可是否具有外部性、是否需要内部化、怎样内部化，不仅关系到所设定的行政许可事项的实施效果，也关系到公民、法人或者其他组织的合法权益、社会的公平及和谐社会的建设。 　　一、行政许可外部性的概念和分类 　　（一）概念 　　借鉴经济学中外部性的定义，笔者认为，行政许可的外部性是指行政许可行为对参与许可关系以外的其他主体强加了不可补偿的成本或给予了额外的收益的情形。要注意两点：首先，是行政许可的决定有两种情况：一是许可；二是不许可，这两种结果都可能产生外部性，不能仅仅把行政许可的外部性限定在准予许可这一种情形上；其次，行政许可存在只给其他主体带来额外利润而没有让另外的主体承担额外的成本情况，即只有正外部性而没有负外部性，同样，一个行政许可也会出现只存在负外部性而没有正外部性的情形。 　　（二）分类 　　⒈以行政许可行为的影响效果为标准可分为行政许可行为正外部性和行政许可行为负外部性。［３］前者是指行政许可行为使其它经济主体受益而承担成本的情况；后者是指行政许可行为使其它经济主体受损而政府没有或无法做出补偿的情况，如政府的所有制歧视，限制一些经济主体对某些领域的进入。为保护部分企业利益而限制公平竞争损害消费者权益等。 　　⒉以行政许可外部性的影响范围为标准可分为国际外部性和国内外部性。国际外部性是指行政许可行为所产生的国际经济间的溢出。［４］即一国或地区的行政许可给其他国家或地区带来了额外的收益或成本，比如某国的环保部门对企业的管理不严，为了本国的利益，滥用许可权，导致全球温室效益加重，气候变暖，这就给其他国家带来了一个额外的成本而无法追偿。国内的外部性是指某一行政许可给除被许可人外的国内其他地区或其他团体带来了不可补偿的成本或无需补偿的收益，最典型的例子就是各级地方政府为追求地方经济的发展，通过行政许可人为制造了各种壁垒，进行市场封锁，分割了市场，限制了竞争，保护了落后，提高了成本，导致其他地区的产品在当地缺乏竞争力，这就给其他地区的生产商带来了一个额外的损失，即负外部性，而给本地的生产商带来了很大的收益。即通常我们说的通过行政许可来实行行政垄断。在我国，除电力、酒业、烟草、通信、制药、运输、农业等地方保护主义比较严重的行业外，文化、水利、环保等领域也日益面临地方保护主义的威胁。 　　⒊以行政许可行为外部性的产生动机为标准可分为政府有意识产生的外部性行为和无意识产生的外部性行为。前者是政府有意采取某种行为对经济主体产生外部影响，从某种程度上来说属于干预经济行为，如通过行政许可达到行政垄断。后者存在于实施一项新许可政策时，它的外部影响是不确定的，政府的行政许可行为产生的外部性超出了政府自身的意料。 　　⒋以行政许可外部性影响的时空为标准可分为代内外部性和代际外部性。前者是指当代人的一个