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论公共政策合法性内涵及其实现 　　摘 要：公共政策合法性根植于政治合法性。政治合法性是公共政策合法性存在的前提和基础，公共政策合法性是政治合法性的体现和保证。影响公共政策合法性的因素主要有政治体系、宪政规则和公众态度三个方面。获取和保持公共政策合法性极其重要，它要求公共政策具备形式合法要件，同时争取民众的同意和支持，并通过有效化解政策风险保持公共政策合法性。 　　关键词：公共政策；合法性；内涵；影响因素；获取 　　中图分类号：D305文献标识码：A文章编号：1009―2234(2005)06―0056―02 　　公共政策是社会公共权威经由政治过程而制定和实施的旨在解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的行动方案或行动准则。公共政策是政府实现政治统治和社会管理的基本手段和途径，制定和实施公共政策也是政府活动的基本内容和行为方式。公共政策能否取得预期的结果取决于公共政策本身质量的高低、执行者能力、资源与环境条件和目标群体的态度等多方面因素。其中，目标群体是否能够认可和接受政策是决定政策成功与否的关键因素。而目标群体是否接受和遵从某项公共政策，主要是基于目标群体对该公共政策是否具有合法性的判断。因此，政策合法性成为公共政策研究的重要内容。 　　 　　一、合法性及其内涵 　　 　　从字面上理解，合法性似乎指“符合法律规范”之意。然而，“合法性”与“合法”没有本质的联系，“合法”是指合乎法律规范的要求，而“合法性”在政治学上具有特定的含义，它探讨的是人们为什么会接受某种政治统治。马克斯?韦伯较早对这个问题进行了研究，他认为人们接受的合法统治有三种纯粹类型：合理的性质、传统的性质和魅力的性质。但马克斯?韦伯认为合理的统治应建立在依统治者章程所规定的制度(法律等)的基础上。然而，合乎“制度”并不是取得合法性的依据，制度本身的合法性仍建立在人们接受的基础上。“认为只要符合法律程序就可以接受，而没有必要去验证去评价这种程序，这种观念与合法性的概念却是不相容的。……将合法律性提升为评价政治合法性最终标准的地位，这意味着对国家的一种屈从，这种屈从与合法性理念是完全违背的。” 　　在韦伯看来，合法性是指社会对合法性有着明确的主张，按照这一主张行动的类型被认为是“正当的”，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。可见，在合法性问题上，韦伯是从经验研究的角度对既定社会事实加以认定，而不涉及对既定事实是否合理的价值判断。李普塞从民众“自愿服从”的角度看待合法性，他认为，“合法性存在于这样的政治系统内，该系统有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念。”政治学家G?A?阿尔蒙德也认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”戴维?赫尔德也坚持类似的看法：“合法性意味着，人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序。”因此，合法性来自民众对政治统治的自愿服从，以暴力为后盾的强制服从并不能带来合法性。 　　可见，这些围绕合法性的论述均接受这样的观点，即合法性存在于社会成员的认可和接受，而不去考虑被社会成员接受的统治秩序对社会成员来说究竟意味着什么。在这方面，哈贝马斯的看法与众不同，他认为，“合法性意味着一种值得认可的政治秩序。”胡伟认为，哈贝马斯不是把合法性构筑在单纯的经验分析与心理认同上，而是强调对于政治系统合法性的价值判断。从历史的角度来看，“值得认可的政治秩序”只能是人们的一种追求，而难以成为既定的现实，合法性还是应该更多地从事实经验的层面加以认知。 　　 　　二、公共政策的合法性及其影响因素 　　 　　不仅政治统治存在合法性问题，作为政治系统实现政治统治和社会管理的基本方式和手段的公共政策同样存在合法性问题。根据人们对合法性的一般看法，我们可以把公共政策合法性的内涵简单地理解为公共政策获得了公众的同意、认可、接受和遵从。 　　对公共政策合法性的理解应根植于对政治合法性内涵的认知的基础之上，全面理解公共政策合法性的内涵必须把其与政治合法性结合起来。首先，政治合法性是公共政策合法性存在的前提和基础。公共政策是政治系统活动的产物，其合法性的获得依赖于政治系统的合法性，没有政治系统的合法性便不存在公共政策的合法性。其次，公共政策合法性是政治合法性的体现和保证。阿尔蒙德指出，“统治的合法性是一个复杂的混合物，是由统治者制订的政策的内容实质和实施程序所决定的”。公共政策展示了政治系统的目标与期望，同时也是沟通政治系统与民众的纽带。一方面，公共政策体现并实现着统治阶级在政治、经济、文化等方面的利益诉求和价值追求；另一方