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论行政不作为政治问责 　　［摘 要］ 行政不作为的政治责任是指行政机关及其领导成员因自身或下属行政不作为而应承担的政治上的不利后果。该责任源于人民主权这一宪政基本原理,同时,政治―行政二分理论和官僚制理论也为其提供了理论注脚。国外行政不作为政治问责的常见形式主要有公开道歉、引咎辞职、职务罢免,主要问责机制有质询机制、辞职机制、倒阁机制(罢免或撤职)、选举机制等。完善中国的行政不作为政治问责制度,落实行政不作为政治责任,必须实现行政不作为政治责任的法制化,同时应健全以异体问责机制为重点的行政不作为政治问责机制。 　　［关键词］ 行政不作为;政治责任;问责机制 　　［中图分类号］DF31 　　 ［文献标识码］A 　　 ［文章编号］ 1673-5595(2011)02-0035-06 　　 　　一、行政不作为政治责任的界定 　　行政不作为是行政主体负有法定的作为义务且能够履行而未履行或消极履行的行政行为,它是权力滥用的一种隐蔽形式。民主宪政的核心要求是责任政府,“权责统一”是发展民主政治、建设法治政府的必然要求。依法行政必须贯彻“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的方针。为了有效规制行政不作为，防止权力的异化,保护公民、组织的合法权益以及国家和社会公共利益,必须采取积极有效的措施对行政不作为予以防控,加强行政不作为问责。一般而言,行政不作为的责任包括道义责任、政治责任和法律责任三种基本类型。政治问责主要是通过把行政不作为责任的落实与行政不作为主管行政官员的政治前途联系起来的方式予以实现的,这对于行政不作为主管行政官员具有极大的震慑作用,因而加强行政不作为的政治问责对于有效规制行政不作为有着特殊的意义。 　　就政治责任而言,这是一个用得十分频繁却缺乏一致理解的术语。总的看来,学界的观点大致可以归纳为三类:一是义务论,即把政治责任理解为有关主体应当履行的政治上的职责(第一性政治义务)。例如,有学者将“决定政府政策及领导监督所属机关执行国家政策之责”定义为政治责任［1］。二是制裁论,即认为有关行为主体因违反第一性政治义务而在政治上应受到的谴责和制裁(第二性政治义务)。例如有学者认为，“所谓行政政治责任,一般而言,就是行政机关及其工作人员违反特定的政治义务而导致的政治上的后果”［2］。三是义务制裁统一论,即从第一性政治义务和第二性政治义务相结合的角度来界定政治责任。例如有学者认为,所谓“政治责任,是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义的政治责任,后者为消极意义的政治责任”［3］。在当代各民主国家中,虽然政治体制各有不同,但是在对于政府必须承担起积极的政治义务并且违反相应的政治义务必须承担政治责任这一点上却具有共性。例如在英国,政府的核心职能由中央各部负责承担,“根据大臣责任制(individual ministerial responsibility)惯例,就该部及其官员的行为,各部大臣至少在理论上须对议会承担政治责任”［4］。本文中笔者认为,政治责任即指政治义务主体违反积极的政治义务而应承担的不利后果。基于此,所谓行政不作为的政治责任是指行政机关及其领导成员因自身或下属行政不作为而应承担的政治上的不利后果。理解行政不作为的政治责任应把握以下几点: 　　第一,行政不作为政治问责的前提。一般而言,违反积极作为的政治义务,政策、决策失误或失职、渎职、滥用职权导致人民生命、自由和财产或国家利益、社会公共利益重大损失是承担行政不作为政治责任的基本前提。政治责任既可能是因行政机关及其领导成员的直接过错而承担的独立责任,也可能是因其对主管领域疏于监管致使下属在具体执法中不作为而承担的连带性责任。 　　第二,行政不作为政治责任的承担主体。行政不作为政治责任的承担主体是负有积极作为的政治义务的各级政府和担任领导职务的政务官员,具体是指那些通过选举或政治任命所产生并有一定任期的行政权力行使者。在中国主要是经过同级人民代表大会选举产生或批准任命的各级政府组成人员。 　　第三,追责主体。政治责任本质上是一种民主责任。就追责主体而言,行政不作为的政治责任通常是由代议机关或经由其直接产生和授权的机关予以追究的。在议会内阁制国家(如英国、日本等)中，内阁向议会从而最终向人民负责;在总统制国家(如美国)中,一方面总统通过选举产生,总统直接向选民负责,另一方面,基于三权分立原理,总统还受到立法和司法部门的制约,这一机制也有助于政府政治责任的实现。中国各级人民政府由本级人民代表大会产生,受其监督和对其负责并报告工作,各级政府组成人员通过人民代表大会选举产生,在任期内其应接受各级人大的质询和监督,各级人民政府对人大所负之责首先就是政治责任,这种责任是通过人大监督来实