英国“报销门”的制度性透视.docVIP

英国“报销门”的制度性透视 “丑闻”的最大悲哀是，明明是“丑闻”，却被大 部分人所默认，或是“丑闻”只止于丑闻当事人，没 有铲除滋生丑闻的制度环境，然后就是“前腐后继”， 恶性循环。 由《每日电讯报》5月8日引爆的“报销门”，沸 沸扬扬近一个月后，随着近期英国地方议会选举和欧 洲议会选举的结束，逐渐淡出媒体视野。英国选民己 经“用脚投票”表达了自己的意见，除了投票率再创 新低之外，参加投票的选民中一些人干脆把传统票转 投给边缘小党或极端党团，通过流失票源，以示对主 流政党无能表现的惩罚，并表达对政党腐败的痛恨。 尘埃落定之时，也许是我们可以理性地回顾和评 估问题的恰当时机。要看透英国“报销门”，先得从英 国议员享有的补贴制度及英国“腐败零容忍”文化谈 起。 制度渊源 英国“报销门”的本质，是议员“滥用”补贴制 度中的议员“特权”，形成多报、乱报补贴，继而损害 了公众认可的议员补贴制度，降低了议会及政府内阁 的道德权威。之所以不能把这一丑闻命名为“骗补门”， 是因为这一丑闻并不涉及“合法性”问题，而是“适 当性”问题。虽然只是碰触“适当性”问题，但一样 要受到法律与道德的双重检索，一样是问题严重。 英国不崇尚比例代表制，而是执行“小选区多数 代表通吃制”，这样的制度可以保证把林林总总的小党 派挡在议会大门之外，也可以把每一选区中被公认的 最受支持、最有道德权威的议员选进议会。英国下院 事实成为了为数不多的几个主流政党的交易场所。目 前看来，下院议席由执政党工党、反对党保守党和自 由党割据。这样的党派相对集中的事实环境，势必会 诱发议员之间的“密室政治”和“场外交易”，即使产 生道德如何高尚的民意代表，一旦进入下院议会后， 就有可能因“利益趋同”而形成某种腐败默契。 以上的论断恰当地解释了 “议员补贴制度”生成 过程中的“内幕操作”因素。在现行法律下，由议员 自己商定、并由议长具体拟定条文的“议员补贴制度”， 一向是内部“私活”，并不准向外过多透露。缺少监督， 滋生腐败。这也应了英国阿克顿勋爵的一句名言：“绝 对的权力，绝对的腐败”。 数年前，公众对议员报销费用的“知情权”诉求， 随着《信息自由法案》实施力度的加强而呼声愈高， 但议会集体“抵制”民意，佯装不知，不予理会。一 年前，英国高等法院一纸判令，要求议会公布议员领 取公共开支补贴，议会才同意将在2009年适当时候公 布有关信息。 制度结构 下面具体谈谈“议员补贴制”。 与大部分欧美国家所流行的“高薪养廉”的思路 一样，英国也以宽容的心态，用相当高的薪金和优厚 的福利来“礼遇”议员、阁员及公务员。至于“薪” 到多少程度，才算是“高”，欧美各国都有不同的标准 和心理认知。 与固定的“薪金制度”不同，灵活的“生活补贴 制度”，反映了议员常常往返于威斯敏斯特宫与所在选 区的事实需要，也给议员在听取和收集民意时展开更 丰富多彩的工作带来了便利。假如议员只领取固定薪 水，这对来自伦敦市之外选区的议员而言，是极不公 平的。 一般来说，议员补贴内容有三大项：生活补贴、 第二套住房补贴、助手费。 这三大项都属于合情合理范畴，生活补贴属于福 利性待遇，第二套住房补贴则是针对很多议员因在伦 敦议会开会期间，个人“居住”的移动而产生的额外 费用。助手费则是指议员在开展工作时总要聘用秘书、 顾问、助手等而产生费用的事实。 除以上三大项之外，还可以报销通讯费等一些杂 这样，按英国现行制度，内阁成员和议员在职期 间，平均每年可领到6万英镑的薪水和13万英镑的补 贴。这些津贴出自公共开支，基本上都是纳税人的钱。 在最初由下院议长马丁负责编订的《议员待遇绿 皮书》中，对第二套住房补贴的规定比较松散，在如 何认定“第一套住房”及“第二套住房”上没有严密 的技术性规定，造成了制度性“漏洞”，出现了 “失之 于宽”的缺陷。加上这一块的补贴额度丰厚，包括住 房贷款利息补助、家具添置费、清洁费、房租费等， 吸引了许多议员在此项目上“弄虚作假”。 在“报销门”发作之前，就屡发滥用公共补贴的 丑闻，如工党议员哈里?科亨套取31万英镑住房补贴、 保守党议员德里克?康韦向妻儿发放近40万英镑的秘 书费。更好笑的是，4月底，英国好事者们罗列了一 大堆涉及政府高官与议员的具有轰动效应的丑闻事件， 推出了一个“排名榜”，位列第一和第二的是英国内政 大臣史密斯报销家庭影视费中的“公款看黄片”费和 这位大臣把亲戚的房子设定为“第二套住房”，以套取 高额补助。 腐败零容忍 从以上分析可得出初步结论，即因为制度性问题 而导致部分议员道德标准的崩塌。假如在一个没有“腐 败零容忍”民众背景下，这些议员和内阁官员的乱报 账行为，更多会被看成是“正常”中的“不正常”，不 会形成民意和舆论压力。 但是，在保持“腐败零容忍”的国度里，不论是 只涉及