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巴西阿雷格里参与式预算的民主意蕴 巴西阿雷格里市是参与式预算的发源地。最近 十多年来，该市的名声伴随着“参与式预算”的影响 不断扩大而蜚声世界。从20世纪80年代末开始，巴 西最大的左翼政党劳工党在阿雷格里上开始实施参与 式预算__让普通居民直接对城市财政预算进行管理 和决策，一直持续至今日，取得了举世公认的成效。 这一做法既是财政政策上的重大变革，同时也是政治 上具有“革命性”的实践，因而它又被称为“预算民 主”、“直接民主”和“本地民主”。近年来，随着参与 式预算在中国浙江温岭和江苏无锡等地的试点和推广 国内学术界越来越多地关注这一问题。国内学者们多 从财政管理体制或技术角度来探讨阿雷格里参与式预 而对其民主方面的内涵关注不多。本文尝试从政 治一民主这一维度对阿雷格里参与式预算进行解读 阿雷格里参与式预算产生的背景及影响 阿雷格里是巴西南里奥格兰德州的首府，有140 万人口，处于一个300万人口的大都市地区的中心。 该城市有着较高的社会和经济指标：平均预期寿命为 72.6岁，识字率为90°%，但在经济上高度分化。阿雷 格里在20世纪80年代贫富两极分化非常严重，有50% 以上的人在贫民窟地区居住。1989之前，和巴西其他 许多城市一样，阿雷格里市政府是一个典型的充斥腐 败、裙带主义及技术官僚们的混合政体支配财政收入 的政府。政府所作的投资决策很少考虑大多数人的真 正需求。几乎98°%的城市收入用于支付雇员的工资。 到1988年只有50%的居民可使用下水道系统。此外， 该城市还拥有庞大的社会债务，却几乎没有什么资金 能解决城市居民的实际问题。当时的阿雷格里也是巴 西社会两极分化、社会问题突出的缩影。 1989年参与式预算在阿雷格里的实施后，财政状 况有了较大改善。1989年，阿雷格里市财政总收入为 2亿美元，到1998年，迅速增加到5亿美元，增长了 一倍多。据世界银行的分析，阿雷格里市财政收入增 长的重要原因就是因为“公开性对公民纳税动机有积 极影响”。而且，参与式预算实施后，巴西特有的逃税 之风在阿雷格里得到了遏制。与巴西其他大城市明显 不同的是，阿雷格里来自当地的税收已超过总收入的 50%以上。 阿雷格里城市面貌和民众生活质量持续得到改善。 最贫困的街区获得了大笔市政基本建设投资，状况大 为改善。仅1989-2003年问，用在解决住房上的政府 公共开支增长了4倍多，由政府经营的学校也增长了 4倍，学校招收学生人数翻一番，培养质量也明显提 高。一百多所由社区经营的新孤儿院也受到政府预算 的资金支持。目前，阿雷格里全体居民都使用上了经 过处理的干净水，绝大多数的居民家庭与污水处理系 统相连接，连续四年阿雷格里市被媒体评为“巴西最 佳生活品质的城市”。 从1999年开始，参与式预算已经在阿雷格里所在 的巴西南里奥格兰德州(RioGrandedoSul)得到推广。到 2000年，巴西100多个城市开始引入参与式预 中大多数并不足劳工党执政的地区。在巴西最大的城 市巴西利亚，参与式预算己经吸引了成千上万的居民， 在另一个大城市圣保罗，仅2003年就有55000人参与 了参与式预算。到2009年，参与式预算已经在巴西 250多个城市推行，而且被爱尔兰、英国、加拿大、 印度、乌干达、南非等40多个国家的不少地方政府所 采用。在一些国家，参与式预算还从城市和地区层面 向国家层面扩展，越来越受到国际社会的重视。阿雷 格里1998年被联合国评为“全球公共行政管理的典 范”，还获得 1999、2000 年获 ‘MercocidadesCultural Capital’ 奖，2000 和 2004 年获 ‘Prefeito Criana’ 奖。 值得一提的是，近些年来蜚声国内外的“世界社会论 坛”最早也是在阿雷格里发起并召开的，从2001年到 2010年的10届世界社会论坛就有5次在阿雷格里召 开。 阿雷格里参与式预算的过程及特点 从时间和内容上看，阿雷格里参与式预算由五个 阶段构成： 每年的3月到4月，居民根据特定的邻里小区、 街道或街区，参加首轮区域性会议和专题性会议。阿 雷格里的16个地区性大会和6个专题性大会都向公众 开放。一般每个大会的人数在400 —1500人之间。参 会人员对政府执行去年投资计划的情况进行审查。与 会的每一个人从目录上的14个预算大类中选择他认 定的按照优先顺序排列的4个选项。大会还对下一年 度预算的优先事项进行投票表决。 5月到6月，按照每十人选出一名代表的比例， 选出每个邻里小区的代表或专题性区域的代表参加不 同的地区性和专题性论坛。这些代表们必须进行实地 走访，在了解实际情况之后，与社区居民共同草拟优 先事项的顺序。政府部门的代表必须提供相关的重要 数据和信息。根据人们直接选出的全部优先事项，代 表们与当地