可持续的地方税体系之构建-清华法学.PDFVIP

ＴｓｉｎｇｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＬａｗＪｏｕｒｎａｌ 　　清华法学　 Ｖｏｌ８，Ｎｏ５（２０１４） 可持续的地方税体系之构建 ———以税权配置为视角 陈少英  　　　　　　　　目　次 一、央地之间分权：地方税体系构建的逻辑起点　 二、地方税权缺位：我国地方税体系的运行考察 三、税权合理配置：我国地方税体系的构建保障 四、结语 摘　要　随着 “营改增”大幕的拉开，构建地方税体系以保障地方财力稳定增长的 “老问题”重 现在新一轮财税体制改革的聚光灯下。本文以税权配置为视角，考察了１９９４年行政主导型分税制体制 下的地方税的税种结构、税收规模存在的弊端；分析了地方政府为履行事权而寻找替代财源进而引发 的非税收入、土地财政、地方债等问题；提出在突破传统理论的基础上，重新选择地方税税种；按照 “系统性、整体性、协同性”相结合的改革要求，构建多税种相配合的复合地方主体税种体系；同时附 约束条件地给予地方政府一定的税收立法权，并明确与完善其税收征管权。通过地方税体系的构建， 从宪法和法律上规范地方政府的行为，使其提供辖区居民最需要的公共产品。 关键词　地方税体系　税权　税种结构　税收规模　税收征管权 党的十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）明确 指出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”；而恰逢分税制改革２０年  华东政法大学教授。 本文系上海市高校一流学科 （法学）建设计划 （经济法学科）的阶段性成果。 ·５１· 清华法学　２０１４年第５期　 之际，中央政治局审议通过的 《深化财税体制改革总体方案》，又吹响了新一轮财税体制改革的 进军号。“深化财税体制改革不是政策上的修修补补……而是一场关系国家治理现代化的深刻变 〔１〕 革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。” 因此，重新审视现行分税制下 的央地财政关系，完善地方税体系，是国家治理现代化的重要内容；探讨国家权力及权力背后 财政利益在央地间的分配，不仅关系到深化财税体制改革目标的实现，也关系到地区经济的均 衡发展乃至社会整体效益，是极富挑战性的研究领域。 一、央地之间分权：地方税体系构建的逻辑起点 （一）地方税基于央地分权而产生 目前，我国理论界在对地方税体系进行研究的过程中，对 “地方税 “的概念，尚未达成共 识。但无论何种定义都无一例外地包含三个要素，即税收立法权、税收执法权和税收收益权。 因此，地方税的起源、发展和变革无不围绕着央地如何合理分权、分利而展开。那么，央地为 什么要划分税权呢？ １．基于政治学的解读 “国家权力之所以需要分配，是基于实现人民主权的需要，是解决人民主权原则应然性和实 然性冲突的理性选择，是政治国家逻辑自恰自足的需要，也是遏制国家权力消极作用的必然选 〔２〕 择。” 分权理论起源于英国学者史密斯在其 《地方自治与中央集权》一书中提出的中央集权 与地方分权的结构理论，其实践典型地体现在美国由联邦集权化向联邦政府与州政府并存的分 权模式的转变。杰斐逊反对权力过分地集中在联邦政府手中，主张除一部分必须由联邦政府集 中的权力以外，应当把国家权力分散到地方各级政府，以便组成真正互相牵制、互相平衡的政 府制度，以更有效地防止中央政府走向专制。他说：“把一切州权都集中到全国政府手中，就会 〔３〕 增加盗窃、投机、掠劫、冗官及钻营官职的机会。” 通过层层分权使每个人管理自己的眼睛 可以监视到的范围，从而使一切都可以管理得尽善尽美。 ２．基于法学的解读 奥地利学者凯尔森在其代表作 《法与国家的一般理论》中认