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进公共预算透明化 打造阳光政府 摘要：目前，我国政府财政透明度从中央到地方都有了较为明显的提升，为我国打造“阳光政府”创造了部分条件。但我国政府落实政府信息公开条例，真正全面提升财政透明度尚需一个过程，而且提升财政透明度不是财政体制改革的全部，还需要真正的预算体制改革。 　　关键词：公共预算公开；绩效预算；预算监督 　　 　　一、公共预算公开的内涵及意义 　　（一）公共预算公开的内涵 　　公共预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。对于预算公开的主体和对象，学界有广义和狭义两种观点。广义的预算公开，其主体、对象和内容更加广泛，预算公开的主体包括掌握预算各个阶段信息的主体，不仅仅指各级政府，而预算公开的对象除了人大，甚至可以涵盖到所有的公民。狭义的理解，预算公开的主体是各级政府，公开的对象是各级人大。预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度满足人民对公共物品和服务需要的工具。政府财政的钱取自人民，政府只是受人民委托来管理和使用纳税人的钱。因此，作为受托人的政府理所当然应向所有公民公开涉密内容以外的预算信息。 　　（二）公共预算公开的意义　 　　一个没有预算的政府是“看不见的政府”，有了预算不公开，也仍然是一个看不见的政府。一个“看不见的政府”不可能是负责任的政府。基于公众与政府的“委托代理关系”，公共预算代表的是“国家意志”，事实上即为公众的意志，因此政府的预算必须对公众负责，向公众公开也是应有之义，同时是建设现代民主法治国家的必然要求。公共预算公开是公共财政的核心特征，也是公民知情权的具体表现，当然更是建立“阳光政府”和公共预算决策科学化与民主化的内涵要求。 　　二、我国预算改革中所面临的现实问题 　　第一，我国预算还存在着预算编制不科学、不规范、不完整、不具体细化等问题。这样的预算实际上是“软预算”，预算约束力不强。 　　第二，我国预算存在大量的预算外资金。由于预算外资金不通过人大，甚至不受政府财政部门的统一控制。国家财政部门没有成为真正意义上的核心预算机构。近年，虽然强调预算外资金也要纳入审议，每个部门的预算外资金虽然进了笼子，但没有真正统筹，财政部门并不能真正统一调配控制各政府部门的资金。 　　第三，是预算决策过程不民主，预算监督不到位。在我国实践中，预算的决定权在政府而不在人大，虽然政府的预算必须经由同级人大审查，即通过人民选出的代议机构——人大来代表人民对政府预算实行监督，可以说是狭义上的预算公开。然而事实上，中央政府掌控了太多的行政权力导致人大对政府无法做出有效的“硬约束”，因此，人大对预算的审查批准流于形式。　 　　第四，政府官员及公众信息公开意识薄弱。在政府官员层面，由于受传统官本位意识的影响，大多数官员服务观念落后，把自己手中掌握的信息作为一种特权，加之信息公开往往会对部分既有利益格局产生冲击，造成政府官员在信息公开时往往是被动的，随意公开或者避重就轻，形式主义严重。在公众层面，由于中国公民普遍缺乏参政议政权利诉求，自然对政府的行为监督没有热情，某种程度上更促使政府行为脱离人民意愿。 　　第五，公开的预算可读性较差。大多地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，比如说仅仅列出基本建设金额多少，却没有每一笔支出的具体内容。面对这些庞大的分类数字，“外行人看不懂，内行说不清”，既看不出每一笔收入来源是否合法，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学。“看不懂的预算”背后隐含着政府愿意在多大程度上向公众出让预算监督权的问题，看得见，却看不懂，也谈不上监督。而政府预算这个“账本”既然要公开，就应该让普通公众和纳税人能够看懂。 　　三、公共预算改革措施 　　（一）深入推进预算内部改革　 　　1、真正建立部门综合预算制度。取消预算内、外资金的区别，消除各类制度外收入，将来源于不同渠道的各种收入全部纳入预算管理，改变政府部门“逐利”动机带来的职能异化现象。 　　2、完善部门预算编制流程。坚持做到一个部门一本预算，完善部门预算的规范性，严格按照政策规定、事业需要、定额标准及财力许可等要求，据实编制单位预算，从而彻底摆脱“基数加增长”的传统预算管理模式。此外，要科学测算收人，深入调查税源结构和非税情况，建立税种基础数据库，依照财政收人与GDP的回归方程、弹性系数等数量关系，并结合税收任务、政策变动、上级补助标准等因素，确定收人规模和可用财力。部门预算编制当中，人员经费和公用经费是按照人员编制和固定标准制订实施，执行有据可寻。因此，应进一步完善部门预算编制方法和操作规程，研究追加预算的约束性标准（如限时、定量、定率），建立相应的考核和督查制度，提高预算