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中国钢铁产业布局政策价值取向辨析 摘要：钢铁产业是现代工业中的战略产业，钢铁产业布局 政策不仅关系着钢铁产业的发展，也影响着国家整体经济状 况；而政策的价值取向问题属于政策科学的基础研究范赌， 研究钢铁产业布局政策的价值取向具有重要意义。我国钢铁 产业布局政策及其价值取向的阶段性特征显著，钢铁产业布 局政策价值取向经历了由简单效率与均衡到优先效率，再到 可持续发展的演变历程。根据价值取向的演变规律与产业发 展的现实情况，最终指出未来的价值选择应以促进产业转型 升级为主。 关键词：钢铁产业；空间布局；产业政策；价值取向 中图分类号：D 63-31； F 423文献标志码：A文 章编号：1008-3758 (2012) 06-0516-05 产业布局是产业部门在特定地域空间中的地理分布，即 生产的具体位置、形式、规模、部门结构与地域组织。钢铁 产业布局政策是指国家或地区为实现钢铁产业的合理布局 而采取的调整空间结构和地域比例的一系列政策手段的总 和。它是产业政策体系的一个重要组成部分，是促进国民经 济发展和解决区域问题的有效措施，也是实现资源合理配 置、产业合理布局的重要途径。 钢铁产业布局课题是学术研究的热点和难点。诸多学者 对此进行了研究，例如：杜立辉等在世界钢铁布局的演变规 律下介绍了我国钢铁产业布局状况。朱克力基于地理信息系 统阐述了中国钢铁产业布局的发展变化。田山川从企业视角 总结出中国钢铁布局从集中转向扩散又再次向集中演化。周 维富认为我国钢铁产业空间布局存在着地区分布与资源、市 场和国家发展战略相错位的问题，布局有待调整。 已有文献对中国钢铁产业布局进行了多角度阐述，但关 于政策的基础研究甚少。未见有学者从价值取向这一政策本 质的角度对钢铁产业布局政策进行分析研究。本文就将从政 策价值取向角度，在我国钢铁产业布局政策的阶段划分基础 上，剖析政策的哲学追求和现实出发点，这样既有助于政策 本身科学性、价值性的明确，亦有助于政策的实践效果把握 和方向调整。 一、中国钢铁产业布局政策价值取向的内涵及阶段划分 1钢铁产业布局政策价值取向的内涵 “价值” 一词，从哲学角度来讲，是客体属性与主体的 需要之间产生的一种特定关系，即客体对主体所起到的某种 意义和作用。政策价值是指作为价值客体的公共政策对作为 价值主体的各个利益相关方的需要和利益的满足。任何一项 政策的制定和执行都是为了追求一定的政策价值。判断和选 择某种价值的标准或方向，就是价值取向，它是主导政策过 程的基本价值理念。正如有学者将政策价值取向定义为政策 主体在一定价值观支配下对公共政策价值分配的利益倾向 与选择钢铁产业布局政策价值取向就是政策主体按照一定 的价值观念，在钢铁产业布局政策过程中对政策的价值目标 进行判断、选择和实现时所表现出来的一种价值倾向和行为 取向。 政策的价值取向直接影响着社会资源的流向与分配方 式。钢铁产业布局政策的价值取向不仅决定着钢铁产业的整 体布局和资源的集散状况，更影响着钢铁产业的总体发展水 平。分析我国钢铁产业布局政策的价值取向有助于对政策本 质与规律的认识，它是分析政策科学性与公平性的有效途 径。 2中国钢铁产业布局政策价值取向的阶段划分 政策是价值取向的具体体现和实现载体，因此对政策价 值取向进行阶段性认识和分析可建立在对政策的阶段划分 基础上。中国钢铁产业布局政策及其价值取向在国内国际特 定的政治与社会经济等政策环境因素影响下，呈现出明显的 阶段性特征。 这种阶段划分是以政策发展的成熟度以及实滋时间为 依据的。政策发展的成熟度以政策内容的科学性、可操作性 和实施效果为标准；实施时间则以政策出台的时段和背景为 标准。采取这二维指标进行划分，利于了解政策产生的背景 环境和实施效果，易于分辨政策价值取向的阶段性特征。 中国钢铁产业布局政策及其价值取向阶段划分如下： 初步探索阶段(1949—1978年) 计划经济时期，政府是社会经济活动的唯一主体，直接 配置社会资源，组织和管理钢铁产业建设，出台了许多探索 性的政策措施。钢铁工业经历了 “一五”计划、大炼钢铁运 动、调整整顿、“文革”、恢复生产等过程，在曲折中缓慢 地发展。中国初步形成钢铁行业“三大五中十八小”的产业 布局，随后除西藏地区，全国各省份都布局了钢铁产业。依 靠政府扶持，钢铁产业快速广泛地建立以实现国家恢复经济 生产的需要正是此阶段政策价值所在。 逐渐推进阶段(1978—2004年) 在改革开放不断深入和社会主义市场经济体制确立的 背景下，政府逐步对钢铁产业实行以经济手段为主的宏观调 控，推动了钢铁产业快速发展。此时，市场意识与效率思想 兴起，在追求效率的价值取向影响下，提高经济效益与扩大 生产成为目标。然而客观来说，在2005年《钢铁产业发展 政策》出台之前，中国还未形成一