我国现行分税制的运行 问题及对策建议.pdf

我国现行分税制的运行 问题及对策建议 作者：刘旭 内容提要: 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合 市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手 段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分 散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映 到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系 问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994 我国开 始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地 方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财 政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待 于深化改革和加以完善的地方。 关键词：分税制 问题 改革 一、我国现行的分税制 （一）分税制的实质、划分原则及依据 分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。 实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所 以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事 权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方 税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财 政管理体制。 分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一 国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财 政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在 税收方面的体现。 实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分割按照立法、管 理和使用支配权，形成了中央税和地方税 （中央和地方共享税）。其 中，中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政 府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地 方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分 别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理和支 配。 在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方 政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入 共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中 央政府（或上级地方政府）、上下两级政府分别征收、管理，并各自 享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法 权，也不是征收管理权，而是税款所有（支配）权，是按照税款归属 标准进行的划分。 分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当 今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行 了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治 历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中 国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过 去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理 顺了中央与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。 分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。税权 是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法 权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有 权（支配权）。分税制就是要将这些税权（立法权、司法权、执法权） 在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质， 就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进 行分配，以求实现事权同财权的统一。 一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事 权自主的决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权 自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税 税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜的决定立法、开征、停征、 减税、免税，确定税率和征收范围。 实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话 说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立 的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。 如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能 确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资 格，如果不具备此种法律主体地位和资格，不能独立的进行税收立法， “分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和 税收分级管理方法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分 收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种 按照既定的财政管理权限分别指定有关部门（