法治不完备条件下的我国政府间事权分配关系及其完善-法制与社会发展.PDFVIP

法治不完备条件下的我国政府间事权分配关系及其完善路径 考虑了这一制度变迁的起点, 我们就能理解为何现代财政法治理念下的政府间的 “分权观念” 很难植入中国的政治经济体制中, 根深蒂固的政府间上下级关系的认同也未能被打破。 固然现实经 济领域中有着越来越多的地方分权, 但是政府间事权关系法治化所要求的纵向权力边界清晰划定与 高度政治集权所隐含的 “中央决定一切” 的准则是根本冲突的, 这导致了政府间关系呈现出随意 “收权” 与 “放权” 的交替发生以及纵向政府之间非公开游说与讨价还价的常态化。 计划体制也是造成如今中国纵向政府之间 “职责同构” 现象产生的一大成因。 计划经济体制 下, 中央既要集中掌握社会资源, 又要支持地方自主发展来限制部门集权, 这为计划经济体制下地 方对抗部门集权提供了合法性, 同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。[5] 改革初期的 “职责同构” 格局有效地促成了地方分权在经济上的实现, 通过做大 “块” 来限制 “条” 的干预, 为市场化改革 (尤其是各种区域性的试验) 提供了足够的制度空间; 然而, 当这样 一种 “职责同构” 因其历史合理性而被固化之后, 其弊端的暴露也就越来越充分, 正是在这种背 景下, 由上至下的支出责任下放就有了越来越强的制度基础, 尤其在分税制改革之后, 伴随着地方 财力的上收, 却是支出责任的逐级下放。 这时, “职责同构” 的负面效应体现就十分明显了。 (二) 中国式的宏观经济调控 现代国家的一项重要职能就是实施反周期的财政政策和货币政策来 “熨平” 宏观经济的波动。 对于一个市场化程度较高的国家来说, 在宏观经济干预问题上, 中央与地方之间的关系其实非常简 单, 在法律上的界分也是十分清晰的, 地方政府几乎不享有或承担任何调控经济运行周期的权限或 职责。 然而在我国, 宏观经济干预 (在我国经常被称为 “宏观调控” ) 却表现出极具 “中国特 色” 的一面, 以至于政府间事权关系成为了对我国宏观调控问题进行体制性分析的一个重要核心 内容。 一方面, 在我国的法律框架内, 货币政策和财政政策被明确地界定为中央部门所专有的事权。 例如, 《中国人民银行法》 将货币政策的制定和执行权力排它性地授予了作为国务院部委之一的中 国人民银行; 而 《预算法》 所规定的地方预算不列赤字的原则性要求则意味着实施扩张性财政政 策的做法在法律文本上专属于中央。 但另一方面, 我国的宏观经济调控工作似乎从来就不只是经济学教科书上的财政政策加上货币 政策。 一个通俗的说法是, 在我国, 宏观调控不仅是要调 “银根”, 还要调 “地根” 和 “钢根”。 具体讲就是中央政府会希望通过控制土地供给和诸如钢铁、 电解铝、 水泥等重要物资的产能来实现 对宏观经济运行趋势的干预。 究其原因, 除了源于市场体系的发育不完善所导致的常规性财政政策 和货币政策的效果有限之外, 地方政府所主导的投资行为也是加剧经济周期性波动的重要因素。 因 为地方政府的行为是非市场化的, 其对投资规模的追求往往超出了对投资效益的考量, 所以市场化 的财政和货币政策可能并不能起到很好的作用。 因此, 对宏观调控工作负有最终政治责任的中央政 府往往希望在经济 “过热” 阶段通过抑制重大投资项目的上马或者约束土地的出让和使用, 以行 政手段和方式来达致立竿见影的政策干预效果。 例如, 市场机制无法解决当前地方政府的政绩工 程、 形象工程、 城市建设盲目铺摊子, 而土地供应政策却对其有直接的效果。[11]33 正因为如此, 作 为中国特殊历史阶段的独有现象, 土地政策参与宏观调控所具有的行政性、 管制性特征使得现阶段 中国经济呈现出 “地根经济” 的态势。[12] 同财政政策、 货币政策这些典型的管理社会总需求为目标的 “宏观” 经济政策相比较, 土地 政策、 产业投资政策、 市场准入政策等干预手段虽也冠以 “宏观调控” 之名, 但实质上皆是 “微 观调控” 之举, 即通过政府直接干预微观企业的投资行为来实现经济政策目标。 所以, 在这个过 程中, 就不再是像财政政策和货币政策制定和实施那样, 由中央来全权负责决策和执行即可, 而是 27 法制与社会发展 必然会牵涉政府间的 “放权” 与 “收权” 问题。 因此我们就会看到一旦中央政府判