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内蒙古草原生态补偿机制研究 ［摘要］文章针对内蒙古草原生态建设状况，明晰构建草原生态补偿 机制的现实需求。在总结草原生态保护政策变化的基础上，分析内蒙古草 原生态补偿政策的实施效果。从草原资源可持续利用的视角，辨识当前内 蒙古草原牛态补偿政策实施中存在的问题。以草原牛态补偿责权认定、范 围界定、标准确定、方式选择和制度保障为主要内容，进行草原生态补偿 机制的框架设计，并提出新时期完善内蒙古草原生态补偿机制的对策。 ［关键词］生态补偿机制；草原保护；奖补政策；内蒙古 ［中图分类号1F323.212 ［文献标识码］A ［文章编号1 1002-736X (2015) 06-0115-06 内蒙古草原面积占全区土地总面积的74%,占全国草原面积的近l/4o 草原生态系统是内蒙古面积最大的陆地生态系统，也构成了我国北方重要 生态屏障的主体。实行草原生态补偿，严格保护、合理开发利用内蒙古草 原资源，对于维护国家牛态安全、加快地区经济发展以及促进社会和谐均 具有重要的作用。 一、构建内蒙古草原生态补偿机制的意义 内蒙古在实施退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，已陆续通过 生态移民、禁牧、休牧、划区轮牧和围封转移等措施，开展草原生态建设 和环境保护。科学确定禁牧区和草畜平衡区，主要实行草原禁牧补助、草 畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助等。内蒙古实施的草原生态 奖补政策，旨在改善草原生态环境，促进草原畜牧业牛产方式转变，增加 牧民收入和维护生态平衡。 内蒙古草原类型多样，英生态建设比较复杂，实行生态补偿的难度较 大。部分地区之间生态服务供需矛盾越來越突出，不能满足草原地区生态 环境综合整治和经济社会发展的需求。草原生态补偿实践普遍缺乏法律和 政策依据，大多数是不同利益主体之间协商的结果，缺乏统一规范的管理 体系、监督制度和有效的激励机制，在草原生态补偿方式、补偿对象确定 等方面仍有待深化。在内蒙古草原生态奖补政策实施的过程中，出现了如 何在保护草原生态环境的前提下，实现牧民生计可持续发展的问题，牧民 对于政策细则存在一些疑问，这将直接影响草原生态奖补政策的实施效 果，以及牧民作为草原生态奖补政策实施主体的积极性。因此，如何完善 草原生态奖补政策，已成为亟需解决的问题。 随着内蒙古生态保护和环境治理的推进，生态补偿己逐渐得以重视， 并在草原生态保护实践中尝试釆取草原生态补偿措施。草原生态补偿不是 最终冃的，而是保护和修复草原生态环境的手段。草原生态补偿是一种投 人，其产出是草原牛态环境的变化。草原牛态补偿有效实施的基本前提是 能顺利地筹集到相关补偿资金和物质，并能顺利安排到补偿对象手中，以 及能产生明显的生态效益。草原生态补偿必须防止陷入贫困陷阱，坚持生 态补偿措施和扶贫措施有所区别的原则。生态补偿不是扶贫措施，应避免 在支付大量的生态补偿资金后再支付更多的补偿。 在内蒙古草原牛态环境保护和畜牧业经济发展的博弈中，政府与牧民 博弈的核心问题是公共生态利益与个人经济利益之间的矛盾，而牧民与牧 民之间博弈的核心问题是由于草原牛态补偿利益的公平分配问题。应针对 现有草原生态奖补政策对牧民生产和生活状况的影响，分析牧民生计可持 续发展出现的问题，揭示草原生态保护奖补政策实施过程中的矛盾，判断 政府政策的变化是否能够调节牧民的生产和生活行为，促进内蒙古草原生 态系统服务功能的保护和改善。 开展内蒙古草原牛态补偿机制建设，将有效地将草原牛态系统的外部 性问题内部化，优化资源配置，促进生态资本增值，从而为草原生态建设 提供制度保障，巩固草原生态建设成果，促进草原生态文明建设，实现区 域经济、社会和生态环境的可持续发展。 二、内蒙古草原生态补偿的进展 (-)内蒙古草原主态保护的政策变化 新中国成立以来，内蒙古草原畜牧业从游牧方式经定居游牧发展到定 居划区轮牧方式。20世纪80年代推行牲畜承包责任制，90年代实行草原 双承包责任制，釆取草原分户管理的经营方式。从西部大开发战略实施开 始，依托国家“京津风沙源治理”、“天然草原退牧还草”等重点生态工程, 内蒙古全面开展草原牛态建设。先后在“京津风沙源治理”和“天然草原 退牧还草”两项工程中，把人工饲草料基地建设、飞播牧草、草原补播改 良列入了项目实施内容。 2000年内蒙古启动“京津风沙源治理”工程的草原治理项目，围栏封 育每公顷投资1050元，基本草场建设每公顷投资7500元，人工种草每公 顷投资1800元，飞播牧草每公顷投资1500元。禁牧后饲料粮补贴标准为 0. 225千克/天?公顷，其中干旱草原沙化治理区和浑善达克沙地治理区按 全年禁牧365天计，农牧交错带沙化土地治理区和燕山丘陵山地水源保护 区按全年禁牧180天计，饲料粮补助期限为5年。 从2003年开始全区大多数牧区旗（市）相继开展草畜平衡工