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食品抽检制度的实务进展和域外经验 作为食品安全监管工作中的科学支撑，食品抽检的作用也在增强的同时发生了转变，并在制度建设和实务推进中有新的安排、新的挑战。 一直以来，食品欺诈都是食品监管的重点和难点所在。由此，发展而来的一个制度便是食品抽样检验（抽检）制度，即借助化学分析等科学方法，对终产品进行检测，以判断其是否符合强制性的食品标准抑或生产经营者的自我声明，进而打击食品成分的掺假掺杂和标识的信息错误。相应的，对于可以作为处罚依据的检测报告及相关的科学工作，也有针对实体和程序的法定要求，以保证执法的科学性和合法性。 在这个方面，就“检测”和“检验”两个术语而言，实务中的差别在于前者仅仅只是技术机构出具检测数据，后者则需要根据数据和标准做出符合性的判断，即产品是否合格。对此，只有符合法定资质且通过认证的检验机构的报告才具有法定效力。此外，值得补充的一点是，随着食品安全监管的变迁，如从事后危机应对向事前风险预防、从产品控制向过程控制的转变，作为食品安全监管工作中的科学支撑，食品抽检的作用也在增强的同时发生了转变，并在制度建设和实务推进中有如下新的安排、新的挑战。在此，域外经验可为改进这些新的安排、应对新的挑战提供借鉴之道。 一、食品安全治理中的抽检应用 食品安全的治理有赖于多元主体的参与。其中，政府基于公共利益而对食品生产经营者进行规制的目的应是多元的，即并不仅限于发现问题进而通过惩戒来威慑违法行为，而也应包括通过发现隐患来建议生产经营者采取整改措施，期间也包括督促食品生产经营者借助自查体系、自检产品来预防和控制风险。相应的，除了实现食品安全，保障公众健康之外，政府对于食品安全的规制也会兼顾食品的自由流通、有序的市场秩序，包括保护诚实的生产经营者免遭不公正的处罚。为实现上述目标，抽检制度一是长期用于政府的常规性检查，如在生产、流通、餐饮的现场，就环境因素和终产品进行抽检。二是可用于以下的非常规监管，如案件稽查、专项整治、事故调查和应急处置等。三是鉴于风险管理中“预防胜于治疗”的前瞻性理念，风险监测制度的引入也借助抽检来开展工作。 对于食品安全保障工作而言，抽检的意义在于： 一是确认食品生产经营者自我控制和官方检查的实效，即终产品确实在公私合作规制下符合了食品安全标准的要求。否则，应当对违法行为进行处罚，包括行刑衔接的配合。二是通过抽检也可以发现风险隐患和安全问题，进而及时告知相关的部门，并通过核查，以防止危害的扩大，并终止及惩戒违规行为。三是将抽检的结果告知消费者，也可以保障消费者的知情选择，并通过他们“用脚投票”的力量倒逼企业的合规行为。比较而言，风险监测及对抽检的应用更符合当下预防为主的原则要求。目前，我国的食品安全保障依旧有赖于监督抽检这一制度，且已经建立了风险监测制度，[1] 并在实务中，因为部门职能的分工，而有以下的不同安排及其挑战。 1.1 监测抽检与监督抽检 根据《食品安全法》[2] 和《农产品质量安全法》[3] 的规定，卫生行政部门和农业行政部门都应开展风险监测工作。比较而言，卫生行政部门所开展的风险监测是为了通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染等监测数据及相关信息来支持食品安全风险评估、食品安全标准制定等工作。在这一工作中，抽检是开展监测的形式，由于该部门的监测数据并不直接用于食品安全监管执法，因此，可采用非食品安全标准规定的检验项目和检验方法，且多为风险评估、标准制定提供数据支持。而作为食用农产品的产地主管部门，农业部自2002 年实施“无公害食品行动计划”以来，已逐步建立起了以例行监测为特点的风险监测制度。[4] 例行监测抽样的地点既有农产品生产基地，也有农产品批发市场和超市，每次例行监测都依据国家标准制定了统一的监测方案。此外，农业部也针对食用农产品开展监督抽查、普查，并在大中城市的生产基地、批发市场和超市等环节抽样。但与下文提及的食药部门相比，不同于该部门以问题为导向的“监测式监督抽检”，农业部门的例行监测以安全为导向，即确保抽检合格率的达标并以此保持消费者对于食用农产品的信心。 作为生产、经营和餐饮环节的主管部门，食药部门开展的监督抽检也有不同的应用场景。一方面，无论是日常监督检查，还是非常规的食品稽查、专项整治，都有赖于抽检对违法事实的认定。在此，这一类监督抽检可以视为“执法式监督抽检”。另一方面，随着食品安全抽检成为保障食品安全的抓手，依据国家食品安全抽检计划开展的抽检也发挥着狭义意义上的“风险监测”作用，即发现食品可能存在的安全隐患，通过专家的分析评价确认，以便进一步跟进监督检查工作。由于该工作是食药部门的内部分工，且食药部门具有针对问题食品的执法权限，因而更利于科学工作和行政工作的衔接。对于这一“监测式监督抽检”，目前的抽检安排和相关的核查、处置工作以及部门层面的公示，已经开始发挥倒逼企业合规