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我国保障房用地供给制度探究 【摘要】随着保障房的大规模建设，保障房用地稳定供 给面临很大压力，为了有效保护耕地，本文提出了将地票制 度引入保障房建设，建议政府建设保障房时需购买一定比例 的地票，这样既考虑到了保障房建设的公益性又有利于缓解 政府资金的压力。其次为实行地票交易的顺利进行，应采取 建立土地交易所，为农村土地确权，完善监督体制等措施， 为地票用于保障房建设提供有利条件。 【关键词】地票；保障房；土地交易所；土地确权 一、引言： 自2007年以来，保障性住房的建设成为为实现社会和 谐稳定目标而大力推进的一项政策性爱民工程，同时保障范 围逐步扩大，建设规模逐年增加。从2011年起，我国将进 入保障性住房建设“加速跑”阶段。未来五年，全国计划新 建保障性住房3600万套，而其中的大多数是公租房，目前 公租房的建设用地供给，主要是通过政府划拨的方式，但是 这么大规模的建设公租房，紧靠没有补偿的行政划拨建设用 地，必然会对耕地保护造成很大压力，而且也会占用城市其 他建设的用地指标，不利于城市的发展。现在北京、上海对 公租房建设，正试点推行将农民宅基地拆迁后农民集中居住 结余的农村集体建设用地用于公租房建设，规定在农村集体 建设用地上新建的公租房，其所有权是政府和农村共有，租 金收益，政府和农村以一定比例分得，这个办法虽然保护了 农村耕地，但是也造成了公租房“双业主”的身份，不利于 公租房后期的运营与管理，因此有必要对保障房用地供给制 度进行新的探索。 二、将地票用于保障房建设的设想 我国是人口大国，人多地少使得政府必须要重视粮食安 全，所以国家才画出了 18亿亩的耕地红线来保护耕地。但 是另一方面我国又是一个最大的发展中国家，工业化、城镇 化正在大力推进，每年城市新增建设用地都无法满足城市自 身发展的需要，而这样大规模的进行保障房建设，必然会占 用大量的农村耕地，但是保障性住房事关民生，是国家为了 保障低收入群体住有所居的民心工程，事关广大低收入群体 的切身利益，是必须要落实的一项政策。怎样才能找到一个 两边都能照顾到的措施呢，地票的出现无疑是一个很好的缓 解城市建设用地紧张的办法，现在地票还主要用于商品房建 设，而且已经取得了不错的效果，获得一些很好的经验做法, 那么我们当然可以试想将地票制度也用于保障房建设，这样 既能缓解保障房用地供给紧张，也能保护耕地，因此将地票 制度用于保障房建设的想法是一个值得研究的课题。 所谓地票是指包括农村宅基地及附属设施用地，乡镇企 业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设 用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后节余的用地 指标。目前试行地票交易的地区主要是成都和重庆，两地都 被国务院确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，对于一 些政策可以先试先行，因此两地在地票制度的设计上都进行 了各自的探索，这些探索将为地票用于保障房建设提供一些 有用的实践经验作为借鉴。 三、地票用于保障房建设的具体做法 （一） 政府以一定比例购买地票用于保障房用地供给 政府作为保障性住房的建设主体，保障房建设是一项民 生工程，涉及公众利益，因此政府采用划拨土地的方式用于 保障性住房是有一定道理的。但是保障房建设规模大，建设 时间紧，建设任务重，仅靠划拨土地用于建设，必然会对耕 地保护造成很大压力，可是另一方面又考虑到保障房毕竟不 是商品房那样是以盈利为目的，而是带有公益性质的项目， 所以不应该像开发商那样对所开发的土地持有等量的地票， 政府可以采取够买保障房建设用地一定比例数额的地票，用 于保障房建设，而比例的多少则需要综合考虑公益性与耕地 保护两者的利益，做到既有效保护了耕地又不至于使政府无 力支付地票所需花费。 （二） 建立土地交易所 土地交易所是转让土地使用权利的专业市场，是为土地 使用权流转提供中介服务和交易平台的。农村村土地经规 划，申请，复垦，验收合格后结余的建设用地指标即地票需 要一个规范化，合理监管体系下的交易场所，因此保障房的 地票交易也应该在土地交易所内进行。 土地交易所内进行交易的地票，地票的交易底价应该包 含，耕地开垦费，测绘费，农民新居建设费拆迁补偿费，以 及城市新增建设用地有偿使用费，具体比例根据情况合理定 制，土地交易所应该由政府出资筹办，建议采取事业性编制, 公司化运营的形式，设立内部组织结构，编写地票交易管理 条例，地票交易流程，其中应该包括交易资格的审查，交易 对象和范围，交易方式、收益分配方式、权益保障、交易程 序等内容。地票交易所在平时运行中的职能包括，建立农村 土地交易信息库，发布交易信息、提供交易的场所、办理交 易事务并做好登记。 （三）对农村土地进行确权 在农村，土地的所有权是归集体所有，农村承包经营的 土地只有使用权，承包经营权虽然有乡镇一级的政府部门颁