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我国城乡一体化建设行政法律保障机制探究 〔摘要)本文以我国新时期城乡一体化建设为基础，提 出我国应对户籍制度、土地权属、社会保障和城乡就业制度 进行改革，建议我国应制定城乡一体化协调发展法律，以破 解我国城乡一体化建设中各种制度障碍。 〔关键词〕城乡一体化；法律保障；户籍改革；社会保 障 中图分类号：D922. 1文献标识码:A文章编号:1008-4096 (2012) 06-0093-05 一、中国特色城乡一体化发展模式 我国城乡一体化是经济社会发展转型中的一个系统 工程。 城乡一体化在我国将是一个长期漫长的进程。城乡一体 化进程不仅表现为二元体制转换，还表现为二元经济结构转 型。健全农村市场经济体制只能促进二元体制转型，为城乡 一体化进程构建体制环境。我国经济社会已具备以工促农、 以城带乡的发展新阶段，中国共产党十六届四全会上，胡锦 涛总书记提出两个重要论断，强调我国总体上已进入工业支 持农业、城市支持农村的发展阶段。城乡二元经济结构一般 是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主 要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构 主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村 经济以典型的小农经济为主；农村人口众多，土地资源稀缺, 人均占有土地不能满足农民生活需求，产生大量剩余劳动 力，这些农村劳动力在城市从事城市工人工作，统称农民工。 农民工是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产, 主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人［1］。其 中农民”表明他们的社会身份，工”则表明他们的职 业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。农民工身 份使他们在户籍、社会保障和子女教育方面等难以融入城 市，这种状态既是我国经济结构存在的突出矛盾，也是农村 相对贫困和落后的重要原因。我国现代化进程，可以说在很 大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转 换。解决和突破这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的 基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农 村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增 长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、 三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益 ［2］。我国城乡一体化发展系统工程中，需要进一步打破城 乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社 会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水 平上的公平。打破城乡分割的市场机制，探索有效改变农村 各种资源外流的格局，加快市场资源从城市向农村流动的机 制与渠道；要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离 的工业化模式。推进行政管理体制改革，破解阻碍城乡发展 各种制度障碍。 推进城乡一体化是我国近期经济发展理想目标。 目前是我国的城市化进程进入持续快速发展时期，各 级城市都开始重视城乡统筹发展。在经济发达的地区，已 经制定城乡一体化协调发展战略，积极推进城乡一体化进 程。关于城乡一体化已经成为我国当前社会改革中重要内 容，党的十七届三中全会系统回顾总结我国农村改革发展30 年的光辉历程和宝贵经验，深入贯彻落实科学发展观，做出 了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出要‘建 立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产 业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破， 促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自 由流动，推动城乡经济社会发展融合。”决定指出：“必须 统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关 系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、 农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机 制，调整国民收入格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家 基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本 公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平 等参与现代化进程，共享改革发展成果［3］。”党的十七届 三中全会为我国城乡一体化建设规划宏伟蓝图，随着科学发 展观中城乡统筹的观念逐步深入人心，新时期我国各界要在 实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会 结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性 跨越。我国已经具备城乡一体化发展条件，其依据是：第一, 城乡居民收入差距逐渐缩小，农民居民收入增长较快。据国 家统计局2010年统计年报，全年农村居民人均纯收入5 919 元，剔除价格因素，比上年实际增长10. 9%；城镇居民人均 可支配收入19 109元，实际增长7. 8%o农村居民家庭食品 消费支出占消费总支出的比重为41.1%,城镇为35. 7%o按 2010年农村贫困标准1 274元测算，年末农村贫困人口为2 688万人，比上年末减少909万人。年末全国参加城镇基本 养老保险人数25 67