《中国农村税费改革与基层治理研究》.pdfVIP

《中国农村税费改革与基层治理研究》 1．引 言 1．1 为什么要研究农村税费改革与基层治理问题 （1）“一品两制”、“一纵两横”非均衡财政制度安排与基层治理困境。解决“三农” 问题、构建农村和谐社会是中国各级政府落实科学发展观的重中之重。我们认为，“三农” 问题的根源在于中国长期实行的城乡“二元”分割、分治制度安排，这其中就包括对城乡居 民税费负担分摊、公共品分配与消费以及转移性支付在城乡居民间的“二元”制度安排，我 们将这样的制度安排概括为“一品两制”，即同一种公共品，在城乡居民之间采取两种截然 不同的制度安排——城市居民消费或使用的各种公共品其成本是用一般工商税收支付的（因 大部分城市居民的收入水平尚达不到法定个人所得税应税起征点，因此，可免纳个人所得 税），市民免费或低价享用；而农村居民消费或使用的各种公共品（包括基础教育、基本医 疗卫生服务、基本社会保障项目以及基本公共设施等基本公共品）则因各级政府财政长期投 入不足，要靠农民在交纳了各种农村税收之外，再通过各种非税渠道来解决。长期采取这样 1 的制度安排是导致中国“三农”问题突出、城乡发展失调、农民负担沉重、各种农村公共品 特别是基本公共品长期供给数量不足且质量低下、基层财政（县乡镇财政）隐性和显性债务 积聚、治理能力软化等诸多问题的财政经济根源。 城乡公共品供给的“一品两制”制度安排，又是通过“一纵两横”非均衡制度安排实 现的。“一纵”非均衡制度安排是指中央与地方以及上下级地方政府纵向之间，在有关社会 公共事务治理责任划分、支出负担分配以及相应的税与非税分享制度安排上，自上而下采取 层层下放公共事务治理责任及支出负担，同时又层层上收财权财力的制度，结果导致基层地 方财政能力（即基层地方财政法定税与非税收入+ 中央及上级地方财政转移支付）与其所承 担的公共事务治理责任及相应的支出负担之间的严重失衡，迫使基层财政不得不在法定地方 税与非税之外另寻非规范收入渠道、或者不得不违反预算法律规定负债运行、或者不得不收 缩公共品供给范围或降低公共服务质量等。总之，“一纵”非均衡制度安排是导致基层财政 不可持续发展、基层公共治理能力弱化的经济根源。 “两横”失衡。一是在各级政府、农村自治组织与农户三者之间，在有关农村公共品 供给义务（或权利）及相应的支出负担分配上，各级政府职能严重“缺位”，财政投入不足， 导致农村公共品长期不可持续有效供给，即使象农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保 障、农村基本公共设施等农村基本公共品，也因中央政府和上级地方政府的责任分担过低， 基层政府又无力承担，其生产成本的一部分也不得不最终转嫁给农村自治组织或农户负担。 这一非均衡制度安排，是中国农村公共品供给长期不足、“三农”负担沉重、农民权益受损 重要原因。二是在各级政府特别是中央政府和上级地方政府（省、市政府）内部，其公共财 政资源在城市公共品与农村公共品配置结构上，不是统筹安排城乡公共品供给结构，而是长 期显著地向城市公共品倾斜，并没有真正把农民“公共”于政府财政之中。 （2 ）中国已基本具备统筹城乡公共品特别是基本公共品供给的能力。“一品两制”及 “一纵两横”非均衡制度安排是历史的产物。如果说在新中国成立初期，以牺牲“三农”为 代价为工业积累原始资本实属不得已而为之，那么，改革开放后，经过 20 多年的经济快速 发展，中国综合国力已显著增强，目前中国工业门类已经齐全且已具有很强的自我积累和自 我发展能力，城市面貌日新月异，全国财政收支已超过 3 万亿元，而且随着中国经济结构和 社会结构的巨大变化，财政收入结构也已发生了根本性变化，不再是“取自家之财，办自家 之事”（财政收入主要依靠国有工业，又主要用于支持国有工业发展和城市公共服务）。总之， 应该说国家已经基本具备了统筹城乡经济社会协调发展、按国民待遇和公共财政原则统筹城 乡公共品特别是基本公共品供给，实现基本公共品在城乡居民间优先供给和大致均等化供给 的财政经济能力，而且也应该逐步建立起“取众人之财、办众人之事”的公共财政。我们认 为，现在的问题已不再是要不要实行农村税费改革以及取消农业税等问题，而是怎样以农村 税费改革、取消农业税以及规范“三农”非税负担等制度性调整为契机，如何从根本上逐步 解决中国财政的“二元”制度安排，把农村居民真正“