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大城市总体规划层面的公众参与框架研究 —— 以济南市为例 孙涵，赵虎，陈宇 摘要：十九大报告中明确指出“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量， 是人民民主的真谛。”当前我国城市规划正处在由追求速度的增量规划向注重品质的存量规划转型的关键 时期。随着城市发展进程的不断推进，公众参与城市规划成为政府和专家决策的关键一环，城市总体规划 中公众参与的相关问题也逐渐引起广泛关注。本文将从芝加哥、伦敦、深圳、上海、武汉等几个大城市总 体层面规划入手，从参与形式、参与阶段、参与群体、参与内容等方面对其城市规划中的公众参与体系进 行比较分析，并总结当前大城市总体规划层面公众参与具有全过程、多群体、多途径的共同点。在此基础 上，提出济南市城市总体规划层面公众参与的框架设想，并对大城市总体规划公众参与提出相关建议，以 供今后城市总体规划公众参与实践应用。 关键词：公众参与，城市总体规划，实践，比较，框架 0 引言 公众参与城市规划最早出现在西方发达国家，起初是为了协调均衡政府、专家、公众等 [1] 各方的利益而采用的一种规划方法，后来逐步发展成一种规划理念而被广泛应用 。20世纪 [2] 80 年代末，公众参与城市规划的概念从西方逐渐引入我国 。随着城市发展进程的不断推 进，公众参与城市规划成为政府和专家决策的关键一环。城市总体规划作为指导城市未来发 [3] 展的重要纲领性文件 ，对下位规划具有很强的政策引导性，因此在编制过程中更需要引入 公众参与以提高决策的科学性、合理性。但当前我国在城市总体规划层面的公众参与实践还 并不完善，很大程度是由于缺乏公众参与的框架体系和具体方法。 本文将从芝加哥、伦敦、深圳、上海、武汉等几个大城市总体层面规划案例入手，对其 城市规划中的公众参与的体系进行比较分析，总结当前大城市总体规划层面公众参与的形式 和特征。在此基础上，提出济南市城市总体规划层面公众参与的框架设想，并对今后大城市 总体规划公众参与提出建议。 1 总体规划中公众参与的特点 在1984年1月颁布的 《城市规划条例》中第十七条就明确规定 “城市人民政府在编制 城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证。” 这是第一次在法律层面强调城市总体规划层面公众参与的重要性。在一系列的不断健全的法 规体系的引导下，我国城市总体规划中的公众参与在理论和实践上的探索不断推进。 [4] 公众是城市规划的参与者、监督者和受益者，是城市规划不可忽视的重要群体 。城市 总体规划是对一定时期内城市发展的综合部署，其兼具系统性、政策性、社会性等多重属性， 直接影响着城市未来发展的方向。城市规划具有很强的综合性，涉及各方利益，要兼顾平衡 各方利益仅凭政府部门和规划专家的一己之力是非常有限的，还必须充分汇聚公众力量共同 [5] 参与到城市规划的各个阶段中来，通过多方互动磋商以达到利益均衡 。 城市总体规划层面上的公众参与不同于详细规划和专项规划，不仅要兼顾均衡各方利 [6] 益，更要侧重对城市未来发展的战略方向的参与 。按照城市规模划分标准规定城区常住人 口 100万以上为大城市，因此大城市总体规划层面的公众参与又不同于小城市，大城市在 人员、财力、技术上的支撑性都明显优于小城市。 2 国内外城市总体规划层面公众参与特征分析 本文将从国内外城市中选择适当的案例进行分析，国外城市选择芝加哥2040、伦敦2030 两个案例；国内选择深圳市城市总体规划（2016-2035）、上海市城市总体规划（2017-2035）、 武汉市城市总体规划 （2016-2030）三个案例。 2.1国外大城市公众参与 表1国外典