008.从“合一”到“统一”：新时代空间规划编制路径探索.pdfVIP

从“合一”到“统一”：新时代空间规划 编制路径探索 陈伟，黄军林，何锡顺 摘要：“多规合一”是解决空间规划打架的一项基础性工作，为建立统一的空间规划体系提供了理论与实 践经验，由于 “多规合一”的非法定规划身份，目前各地的 “多规合一”更多的是将规划叠合，找出差异 并提出处理建议，并未完全解决差异、达成共识，形成全域统一的空间规划。国家机构改革方案，自然资 源部的组建，为空间规划统一提供了制度上的保障，新时代 “多规”思路由“合一”开始走向 “统一”。 笔者认为实现空间规划统一，必须从标准统一、蓝图统一、规则统一三方面着手，研究建立统一的空间资 源用地分类标准、构建统一的空间规划蓝图、制定统一的空间规划管控规则才能最终实现空间规划统一。 本文以浏阳市 “多规合一”为例，阐述项目组在建立统一的空间资源用地分类标准、构建统一的空间规划 蓝图、制定统一的空间规划管控规则方面的实践经验，力争为浏阳地方机构改革和空间规划统一工作提供 参考。 关键词：多规合一，空间规划，规划改革，顶层设计 1 引言 “十八大”以来，习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略， 为新时代空间规划改革提供了科学理论指导和行动指南。从2014年确定的28个试点市县到 全国各地陆续开展“多规合一”探索，该阶段的规划改革大多强调空间规划的叠合、发现差 异、解决差异，达到 “合一”，是一种受制于制度的规划改革行为。2018年3月13 日,国务 院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议，组建自然资源部。将国土资源部的职责、 国家发改委、住建部、水利部、农业部、林业局部分职责，海洋局、测绘地理信息局的职责 整合，组建自然资源部，管控全域所有空间资源。机构改革标志着规划改革新时代的到来， 制度的变革将会从根本上推动空间规划的改革，建立统一的空间规划体系，规划改革思路从 “合一”开始转向“统一”。本文结合浏阳地方实践，探索出一条空间规划编制路径，以期 为地方机构改革和空间规划编制改革提供参考。 2 基于 “统一”的空间规划框架 从根源上解决多规之间存在的矛盾，必须重新审视我国现有的空间规划体系，理顺各规 [1] 划间的相互关系，并提出相应的变革措施 。国家、地方机构改革的新时代，迎来了空间规 划改革的新机遇，空间规划改革逐步从 “合一”到 “统一”转变。以往的 “多规合一”实践 [2] 更关注协调各类空间规划之间的矛盾达到合一，是种自下而上的空间规划 “合一”思路 ， 从空间规划现状出发去探索 “多规合一”路径。比如广州 “三规合一”重点在于解决城乡规 划和国土规划布局差异，盘活用地，布局合一来落实重点项目；厦门“多规合一”关注合一 [3] 后蓝图的分步骤深化与各类空间法定规划的动态更新，达到优化审批的目的 。各地 “多规 合一”探索形成了大量的规划改革经验，但因其非法定规划的角色，实际工作中空间规划打 架仍然时常出现。新时代，机构改革为空间规划改革提供了制度保障，空间规划改革思路需 要从自下而上的 “合一”思路转向自上而下的 “统一”思路，建立统一的空间规划体系和编 制技术路线，最终实现空间规划的统一。 笔者认为空间规划实现统一的第一步应该是构建空间规划编制的顶层设计，即把握三统 一：标准统一、蓝图统一、规则统一，蓝图只有在标准统一基础上才能在同一基准上绘制， 管理空间资源的规划只有管控规则统一后，才能保证蓝图有序、稳步的实施，最终实现空间 规划真正的统一。在顶层设计之下，首先应该侧重研究空间资源用地分类标准的统一，特别 是城乡规划与国土规划用地分类标准的统一；其次应研究划定“三区三线”统一顶层空间蓝 图，界定好生态空间、农业空间、城镇空间，划定好生态保护红线、永久基本农田、城镇开 发边界，并制定好空间传导路径，实现空间-专项规划-项目边界的传导；最后应制定统一的 空间管控规则，优化管控各类空间资源(图1)。 图1 基于 “统一”的空间规划编制技术路线 2.1 标准统一：空间资源用地分类标准统一