论政府在农村土地流转制度中的地位及作用.docx

论政府在农村土地流转制度中的地位及作用孔维靖（郑州大学法学院09级民商法硕士河南郑州450001）中图分类号：F301文献标识码：A摘要：土地使用权的物权属性已经得到广泛认可，但土地是一个国家的根本，是私益性和公益性的结合体，不能仅仅用民法的眼光看到了土地使用权流转制度私益性,而忽视土地的公益性。木文从政府在土地流转制度中的种种越权现象出发, 对政府在土地流转中的角色定位问题做出说明，进而阐述政府在土地使用权的流转中应起到的作用。关键词：土地使用权流转政府一、农地流转制度的内涵及必要性（-）农地流转制度的内涵农地使用权，指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或者畜牧等农业活动的权利①。在物权法起草过程中，对土地承包经营权名称的存废问题，理论界存在不同的观点, 其中对改为“农地使用权”的呼声较高。但最后出台的《中华人民共和国物权法》仍沿用“土地承包经营权”这一名称。笔者认为，“承包经营”、“承包经营权” 等都是典型的债法范畴的概念，在农村土地承包经营实践中，这些概念的歧义性更为明显，而集体土地的承包经营权应当是物权，目前在立法界、学术界已形成共识，从物权法的角度而言，以农地使用权取代土地承包经营权更符合法律规范, 承包合同只表示权利发牛的原因以及使用权人和所有权人之间的债权法律关系, 而农地使用权则表示权利的内容，即占有、使用、收益和一定限度内的处分，同时表明了权利人的法律地位。另一方面，农地使用权比较于土地承包经营权是更规范的法律用语。（二）我国建立农地流转制度的必要性1.能够符合农民根木利益，实现小康社会。在我国，全面建设小康社会，重点在农村，难点在农民。全面建设小康社会，实现富民目标，关键要使农民富裕起来，要使农民创造财富的积极性充分激发出来。党的十一届三中全会以来，我们在农村改革的实践中探索出了一整套行之有效的农村基本政策，土地家庭承包经营责任制是农村政策的基石，是农村经营制度的基础。长期稳定土地家庭承包经营符合农民的根本利益。在稳定家庭承包经营的基础上，有条件的地方可以而口应当按照依法、自愿、有偿的原则，进行农地使用权流转，逐步发展规模经营，这样才能真正符合农民的根本利益。2?能够推进农业适度规模经营，加速农业进步。家庭联产承包责任制下承包地按平均主义原则分配，造成农户土地经营规模普遍狭小，导致农地经营的小规模和机械化利用效率低下，在这样小规模的经营状况下，显然很难形成农业规模经营。实行土地流转后扩大了农户的经营规模，而规模经营能够获得规模效益，这是从理论上和实践中已得到了完全的证实的客观经济规律。②3?能够合理配置上地资源，提高土地利用率。进行农村土地使用权流转，在稳定土地承包制的基础上，进一步放开搞活土地承包权、土地使用权，允许农地进入土地二级市场。承包者在其承包期内对其农地使用权可依法转让、出租、入股、交换、抵押等，使土地流转起来，实现土地资源的合理配置。实现土地与劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化组合，促进农业产业化的发展。它反映了市场经济条件下农业发展的内在要求，有其现实的必要性。农地不能作为市场要素进行流通，还造成土地资源的利用率低下和极大浪费。随着市场经济的发展，乡镇企业的兴起，不少农民向第二、第三产业转移，不再以种地为唯-?谋生手段，也不再重视所经营承包的土地。但由于农地流通渠道不畅通，农地市场尚未形成，一些承包者或有顾虑或嫌麻烦，也不愿将手中的土地转让出去。这样，农民一方面不愿放弃对土地的承包要求，另一方面又不愿对土地加大投入和精耕细作，土地粗种粗耕其至丢荒抛荒的现象吋有发生。我国的土地极为紧张，但与此同时，不少宝贵的土地资源却被极大地浪费。随着农村城镇化进程的加快和我国城乡二、三产业的迅猛发展，农地使用权流转在全国不同程度的岀现，这是农业和农业生产力水平发展到一定阶段的客观要求, 是历史发展的必然。顺应这种趋势，稳妥实现农地使用权流转，切实保护农民的合法权益，是解决“三农”问题的关键，是实现国家富强的一条重要途径。二、政府在土地流转制度中的“越位”现象中央在土地流转上所倡导的一个重要原则就是“自愿”，现实中却很难真正落实，一些地方政府对土地流转的强行干预和寻租行为侵犯了农民的意愿, 随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有些地方其至把推进农地流转作为政府工作的重头戏来抓，既是利益诱使-增加财政或集体收入，也为了政绩的提高，这些举措严重影响了农民正常的生产和生活，劳民伤财，与民争利，挫伤了农民流转土地的积极性，不利于农地流转的有序推进。③具体而言，主要表现在以下几方面：1.以权力剥夺了农户的自主决策权。按现行法规，土地归集体所有，然而一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖，有吋甚至动用警力逼迫农民。有